lunes, 30 de septiembre de 1991

Inflación: ¿manejo sin credibilidad?

 El gobierno del Presidente Gaviria recibió como herencia del gobierno anterior una política de apertura con pocas horas de vuelo y una tasa de inflación cercana al 30 por ciento. Entre sus primeras determinaciones tuvo que decidir si realizaba un programa de estabilización o si por el contrario se olvidaba un poco del control de la inflación y más bien se dedicaba a promover la apertura.

Este dilema que enfrentó en sus primeros días ha sido objeto de estudio por destacados economistas como los Profesores Edwards y Dornbush que nos visitaron a finales del año pasado. Edwards recomendó a los países con inflación menor al 30 por ciento darle preferencia a la apertura, olvidándose un poco del control de la inflación. La apertura misma y la competencia que ella generaba pueden contribuir, en una etapa posterior, al logro de una disminución en el ritmo de crecimiento de los precios.

Dornbusch, asesor de varios gobiernos latinoamericanos, puso de manifiesto que el control de la inflación no debería ser una prioridad muy grande. En su opinión, la inflación no presenta serios problemas para la política mientras no se llegue a tasas muy altas.

A pesar de esos argumentos el Gobierno prefirió iniciar primero la lucha contra la inflación antes de consolidar el proceso de apertura. Más aún, una vez comenzada la batalla contra la inflación perdió de vista el tipo de acciones que se han debido tomar, en el campo macroeconómico, para poner en pleno funcionamiento la política de apertura.

Al concentrarse en la evolución del índice de precios, el gobierno descuidó el nivel de la tasa real de cambio. Según los mismos autores, la experiencia muestra que el proceso de apertura falla cuando el tipo de cambio real se revalúa. Así, la obsesión con las metas de inflación nos alejaron de la posibilidad de abrir la economía.

Un dilema real.

El programa de manejo macroeconómico que permite una apertura con estabilización debe mantener la tasa de cambio real alta y debe compensar los efectos expansivos mediante un manejo cuidadoso de la demanda agregada. En estas circunstancias, un programa coherente de manejo de la demanda agregada es aquel en el que el ahorro del sector público y el ahorro privado permiten absorber los recursos generados por un superávit cambiario inherente en el proceso de la apertura. El verdadero programa de estabilización no es el que asegura que los precios no crezcan sino aquel en que el exceso generado por el superávit externo es absorbido por incremento en el ahorro del sector privado y en el ahorro del gobierno.

Al fijarse unas metas de inflación, el gobierno se concentró en una manifestación de ese equilibrio o sea en el aumento del nivel de los precios. Perdió de vista que lo importante era permitir que el sector externo creciera moderando el crecimiento del gasto del gobierno y aumentando el ahorro privado. 

El manejo fiscal se vuelve crítico en un programa de apertura con estabilización. En primer lugar, es necesario compensar la disminución de los impuestos al comercio exterior que se reducen en el proceso de apertura. En segundo lugar, es necesario aumentar los recaudos o disminuir los gastos para compensar el efecto expansionista del aumento en las exportaciones. Estos aumentos deben cubrir no solo los impuestos sino también deben influir en el precio de los servicios públicos, la gasolina y otros precios bajo el control del gobierno. En tercer lugar, y en el caso colombiano, los recaudos deberían aumentar para compensar el aumento en las transferencias ordenadas en la nueva constitución. Finalmente, el superávit del gobierno serviría para que el margen monetario pudiera dedicarse al crecimiento de las reservas internacionales y a la financiación del sector privado.

El sector privado tendría un papel muy restringido como generador de ahorros. La fijación del precio interno del café es tal vez uno de los pocos instrumentos con que cuenta el gobierno para contrarrestar el efecto generado por el superávit externo. La congelación del precio interno permitiría entonces controlar el déficit del Fondo Nacional del Café. Adicionalmente, el gobierno podría utilizar a los bancos privados como un instrumento para hacer pagos anticipados de deuda externa. La salida de las divisas correspondientes al pago anticipado de la deuda externa aliviaría las presiones sobre la balanza de pagos.

Para diseñar su programa de estabilización el gobierno usó como modelo el utilizado por el gobierno del Presidente López para el manejo de la bonanza cafetera de 1976. Sin embargo, las situaciones de 1990-91 eran muy diferentes a las del 76. En esa ocasión era necesario contrarrestar el efecto del auge imprevisto de las exportaciones. Al final este auge se neutralizó mediante una revaluación del peso. Por el contrario, el programa de estabilización de este gobierno tenía como objetivo mejorar la competitividad externa y por lo tanto no podía usar la política cambiaria como instrumento de estabilización.

Paradójicamente, el programa de estabilización que se ha debido usar en el 90-91 tenía mas semejanzas con el exitoso programa de estabilización puesto en marcha por el Ministro de Hacienda Roberto Junguito durante el gobierno del Presidente Betancur. Las circunstancias actuales tienen muchos elementos comunes con la coyuntura de 1984-1985. Ahora, al igual que en esa época era importante tener una alta competitividad externa y realizar el ajuste fiscal. La combinación de estímulo externo y ajuste fiscal utilizada en esa época puso, otra vez, a la economía colombiana en la senda del crecimiento rápido.

Credibilidad o ingenio

El programa de estabilización del gobierno encontró un eco en la opinión pública. Los agentes económicos aceptaron las propuestas del gobierno realizadas durante su luna de miel. Todo el mundo estuvo de acuerdo con la conveniencia del modelo de apertura y con el control de la inflación.

Luego, la fijación de unas metas de inflación bastante ambiciosas puso a pensar a la gente en si sería posible cumplirlas. Los pronósticos iniciales de los institutos de investigación y de los comentaristas económicos dieron su veredicto en contra de las metas del gobierno. Las dificultades de control de la oferta monetaria reforzaron la creencia de los agentes económicos de que no se podría alcanzar la meta.

A medida que las autoridades apelaban al arsenal de medidas heterodoxas utilizadas en el pasado, la confianza en la solidez de la propuesta del gobierno se esfumaba. Los cambios múltiples, la revaluación de la tasa de cambio surgieron como alternativas para un gobierno que tenía como objetivo controlar la inflación. El éxito a corto plazo suplantó como propósito al crecimiento hacia afuera. El programa de estabilización que se inició como un instrumento para poder realizar la apertura se convirtió poco a poco en un fin que justificaba todos los medios.

La pelea entre Hommes y Samper y sus asesores, unida a los cambios frecuentes en la política acabaron poco a poco con la credibilidad del programa de estabilización. 

A partir de ese momento los agentes comenzaron a apostar acerca de la próxima jugada del minhacienda. Y apostaron a que se sacrificaría la política de apertura al control monetario: venía la revaluación.

Para ello aceleraron el reintegro de divisas, hicieron sus cambios en la ventanilla en el Banco de la República y se endeudaron en el exterior. El lento crecimiento de las importaciones y el aumento de los reintegros por exportación alcanzaron a confundir a muchos analistas. 

Moneda o Fisco

En 1990 se apeló fundamentalmente a la política monetaria a diferencia del programa 84-85 que uso la política fiscal. Los ajustes fiscales de ahora solo buscaron compensar la disminución de los impuestos al comercio exterior. Los ajustes en las tarifas de servicios públicos pasaron a segundo plano cuando se identificaron más como un incumplimiento del pacto social que como un elemento generador de ahorro del gobierno.

A comienzos del año, se impuso el encaje marginal del cien por ciento, para sorpresa de todos. Los primeros cinco meses del año pasaron sin que el crecimiento de los medios de pago disminuyera, pues el apretón del crédito se compensó con el incremento en las reservas internacionales. Este comportamiento de los medios de pago, dejo sorprendidos a todos.

La impotencia de las autoridades monetarias para controlar el dinero, en buena parte se explica por el régimen de tasas de cambio imperante en Colombia. En un caso como el colombiano en el que las autoridades monetarias fijan la tasa de cambio por lo que deben comprar y vender todas las divisas que demandan los residentes del país. Bajo estas condiciones y cuando hay una movilidad alta de capitales, las restricciones monetarias dan lugar a ingresos de divisas que compensan las restricciones impuestas por las autoridades.

En estas circunstancias, en que el dinero no es controlado por la autoridad monetaria, el instrumento básico que le queda al gobierno es el control del crédito. En consecuencia, las autoridades únicamente controlan la parte del dinero que es de origen interno y el resto o sea el de origen externo, es determinado por los requerimientos de liquidez del público.

En resumen: el gobierno al no poder controlar los medios de pago, adoptó como su principal instrumento el control del crédito interno. La restricción del crédito interno afectó la actividad económica sin lograr un impacto importante sobre la inflación. El resultado del apretón se redujo a un aumento en las reservas internacionales.

Desafortunadamente, el aumento en las reservas internacionales ocurrió en un mal momento. 

La verdad es que el programa de estabilización se enfrentó a una entrada de divisas de tal magnitud que neutralizó completamente el efecto contraccionista de la imposición de un encaje marginal del ciento por ciento. Para contrarrestar el efecto monetario de la entrada de capitales el gobierno estableció tasas de cambio diferenciales para los pagos de servicios, fijó comisiones para la compra de divisas definió una retención en la fuente para las transacciones en moneda extranjera y finalmente estableció un certificado de cambio que a la vez que congela dinero hace una revaluación nominal para todos los ingresos de exportación.

Poca fortuna

La selección entre las diferentes alternativas de política analizadas no fueron muy afortunadas. La apertura económica fue una de las principales víctimas. El desarrollo a largo plazo se sacrificó en aras de una estabilización que nunca se logró. La oportunidad de avanzar en las metas de largo plazo se perdió. 

El primer año del gobierno del Presidente Gaviria no fue muy exitoso en el frente de estabilización.

La aprobación de la constituyente y los avances en los procesos de paz y en la lucha contra el narcotráfico pueden brindar una segunda oportunidad para diseñar una política económica más coherente.

Los componentes de esta política parecen claros. Una política de apertura basada en una competitividad externa que sea apoyada por un ajuste fiscal. Un manejo ortodoxo de la economía en la que el sector privado pueda planear sus inversiones y aventurarse en la conquista de mercados, con la confianza en que el gobierno no va a cambiar la política cada semana.

Finalmente, un proceso de apertura comercial rápido que ha comenzado ya,pero también  creíble. 
Publicado el unes 30 de septiembre en El Tiempo página 2B

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