lunes, 22 de abril de 1996

La regulación de la competencia

La experiencia ha mostrado que muchos artículos de la ley de servicios públicos se basaron en un escaso conocimiento.

En días pasados se realizó en la Universidad Javeriana un seminario en el que se presentaron, por una parte, las experiencias sobre el control de la competencia en Alemania y en la Comunidad Económica Europea, y por otra parte la experiencia colombiana en la regulación de los servicios públicos domiciliarios en Colombia. El Doctor Kurt Stockman estuvo a cargo de la presentación del marco legal utilizado en Alemania y en la Comunidad Económica Europea mientras que varios expertos de las Comisiones de Regulación y de la Superintendencia de Servicios Públicos presentaron la experiencia colombiana.

La conferencia del doctor Stockman presentó una descripción de las normas sobre el control de la competencia diferenciando el tratamiento de las relaciones entre competidores en un mismo segmento y las relaciones entre un productor y sus proveedores o clientes. Adicionalmente, presentó el tratamiento dado en el viejo continente al abuso de la posición dominante, destacando los aspectos institucionales más relevantes para la administración y cumplimiento de las regulaciones. Debe destacarse que la regulación en Europa, busca, al menos en teoría, el bienestar del consumidor y trata de protegerlo de acciones concertadas entre varias empresas tendientes a mantener precios artificialmente altos. En consecuencia, las comisiones encargadas de promover la competencia en Europa se mantienen alerta para castigar a los infractores y ponen multas bastante altas cuando determinan que se ha dado un comportamiento prohibido por la ley. En Colombia, en cambio, la Superintendencia de Industria y Comercio, que carece de adecuados recursos para el control de la competencia, muchas veces se hace la de la vista gorda y tolera comportamientos que disminuyen la competencia. Los acuerdos, tácitos y explícitos de los operadores de la telefonía celular son aceptados en Colombia con notable perjuicio para los usuarios de este servicio.

El tolerar prácticas anti competitivas ha limitado el efecto de las principales reformas emprendidas a comienzos de los noventa. El efecto positivo sobre la economía colombiana del proceso de apertura comercial se vio disminuido por falta de acciones vigorosas en el campo de control de prácticas comerciales no competitivas. Los principales productores en algunos sectores muy concentrados aprovecharon el poco interés de los organismos de control para aumentar sus márgenes de ganancia mediante arreglos entre ellos. De esta manera, la rebaja arancelaria de las materias primas en vez de reflejarse en disminuciones del precio final se convirtió en aumento de las ganancias.

Dentro del seminario, la experiencia reguladora se concentró en el tratamiento de los servicios públicos domiciliarios. Como se pudo apreciar por los comentarios de los comisionados, la inspiración de los cambios legislativos tenía su origen en un resentimiento de los usuarios con los monopolios estatales encargados de prestar el servicio. Las dos leyes fundamentales, la de servicios públicos y la ley eléctrica crearon un esquema regulador con el propósito básico de protección al usuario de los servicios públicos.

Con este propósito se crearon cuatro instituciones cuyo fin primordial fue el de poner en cintura a los directivos de las empresas de servicio público. Se puede decir que las dos leyes buscaron crear un estado bueno que estuviera del lado del usuario para luchar por contra un estado malo que abusaba del usuario. Sólo como segunda prioridad se pretendió atender a problemas tan serios como el manejo de monopolios naturales o a establecer un entorno legal en el que se hiciera factible la participación del sector privado en la prestación de los servicios públicos domiciliarios.

Aunque todavía no es posible hacer una evaluación completa de la legislación colombiana sobre la regulación económica sí es posible hacer algunas precisiones. La experiencia ha mostrado que muchos artículos de la ley de Servicios Públicos se basaron en un escaso conocimiento. No es posible que a menos de dos años de su promulgación el gobierno tenga que modificar elementos básicos como el ajuste de las tarifas. No parece razonable que solamente cuando se vaya a poner en práctica el ajuste de las tarifas para conformarlo a o contenido en la ley se llegue a la conclusión que este incremento es inconveniente y que para cumplir  con el pacto social es necesario cambiar la ley.

La existencia de varias instituciones, cada una con su propia interpretación de la misma ley ha sido un factor negativo en el nuevo entorno regulatorio. Una empresa que presta los tres servicios básicos, energía, acueducto y teléfonos tiene que verse con cuatro instituciones, las tres comisiones reguladoras y la Superintendencia de Servicios Públicos, cada una con su interpretación de la ley. El principio básico enunciado por el ilustre vistante de que para cada ley se debe establecer una sola institución encargada de su administración y cumplimiento se violó, con severas consecuencias en el caso colombiano.


Finalmente, el ignorar las diferencias esenciales entre los diferentes servicios públicos ha llevado a falsas generalizaciones que están causando serios perjuicios. Las tecnologías de prestación de los servicios son enteramente diferentes. Pretender aplicar los mismos criterios para la fijación del nivel de subsidios para los tres servicios públicos no ha sido una buena decisión. El comisionado de agua potable, con buen criterio, ha venido sosteniendo que los niveles fijados en la ley si bien son apropiados para el sector eléctrico no se ajustan a la realidad del sector de agua potable y alcantarillado. La legislación de los diferentes servicios es una labor lo suficientemente compleja como para justificar una legislación especial, en la que obviamente se encomiende a una sola institución su administración y cumplimiento. 

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