lunes, 29 de abril de 1996

Lo que mal anda, mal acaba

Después de más de un año y medio de idas y venidas se ha llegado a la penosa conclusión de que el proyecto de Metrobús no es viable.

Al final de su Administración, Jaime Castro tras una muy pobre gestión en el campo del transporte urbano decidió hacer una convocatoria para una posible concesión de un sistema de  un sistema de transporte masivo para la ciudad. Tal como se le advirtió en esa ocasión las posibilidades de lograr una buena alternativa eran muy pocas. En primer lugar, la decisión de utilizar los corredores férreos como elemento clave del sistema de transporte presentaba serios interrogantes tanto por la poca demanda asociada con estos corredores, como por las dificultades presentadas por la invasión de algunos de sus tramos. En segundo lugar, los elevados costos de la infraestructura unidos a un esquema de tarifas relativamente bajo hacía muy poco probable la participación del sector privado en un esquema de concesión, a menos que la Administración Distrital otorgara un apoyo sustancial para financiar la construcción de la infraestructura. Finalmente, dando claras muestras de irresponsabilidad, la Administración Distrital llamó a la convocatoria sin contar con la información adecuada y sin especificar claramente los parámetros que iban a ser tenidos en cuenta en comparación de diferentes propuestas.

Como era de esperarse, las propuestas resultaron muy diversas dificultando el proceso de análisis. A pesar de contar con asesores extranjeros altamente calificados la Administración tuvo que descartar la mayoría de las propuestas por cuanto no correspondían a sus expectativas. Como era obvio, la mayoría de los proponentes se cuidaron de ofrecer algo imposible como construir un sistema de transporte masivo cuyos costos totales pudieran ser cubiertos con el producido de las tarifas. Al final, y ante el desespero de una Administración que se había destacado por implantar medidas tan absurdas como el contraflujo, se decidió aceptar la propuesta de un Metrobus que con buses de gran capacidad operara sobre los corredores férreos y otras arterias principales.

La Administración Castro terminó con un proyecto que si bien presentaba una serie de atractivos para la ciudad, también adolecía de serias fallas. El gran tamaño de los buses hacía más onerosa la construcción de la infraestructura, complicaba la operación del sistema e impedía la integración del Metrobus con el resto del sistema del transporte masivo. Por deficiencias en el proceso mismo de la convocatoria la Administración se vio obligada a aceptar la solución que presentaba una serie grande de interrogantes. Sin lugar a dudas, si la Administración hubiera presentado una convocatoria con especificaciones más precisas, habría tenido la posibilidad de escoger entre diversas propuestas interesantes basadas en un mismo equipo, en lugar de haber tenido que comparar soluciones totalmente diferentes.

Lo sucedido desde la adjudicación no ha sido sino la confirmación de las predicciones de los expertos. El querer utilizar unos corredores férreos invadidos terminó siendo uno de los principales obstáculos. Primero fue necesario establecer un convenio entre el Distrito y Ferrovías, posteriormente fue necesario trasladar a los invasores a los nuevos sitios lo que originó disturbios en Bosa y Suba. Finalmente, los proponentes se dieron cuenta de que el proyecto no podía ser financiado bajo las condiciones acordadas, más teniendo en cuenta del interés de la Administración Samper por un sistema Metro que de llevarse a cabo haría menos atractivo el Metrobus.

Después de un año de idas y venidas ha llegado la penosa conclusión de que el proyecto Metrobus no es viable. La ciudadanía ha sido ilusionada y defraudada de nuevo. El alcalde Castro desde su dorado exilio en París debe estar reflexionando sobre las causas del fracaso y probablemente piense que todo se deba a falta de gobernabilidad del país y a la pérdida de confianza en el manejo económico, sin embargo, la realidad es clara que como repetía diariamente, el humorista Hebert Castro "se le dijo, se le advirtió, se le recomendó, pero no quiso hacer caso".

La Administración  Mockus tiene que reaccionar y no se puede contentar con pasarle la cuenta de cobro a la anterior Administración. Lo primero que tiene que hacer es definir una política integrada de transporte. Debe aprovechar los estudios recientes de la Misión Japonesa para con ayuda de expertos colombianos formular un plan de acción inmediato que comience a darle solución a los problemas concretos que tienen que sufrir los bogotanos todos los días. Debe aprovechar también el Proyecto de Transporte con el Banco Mundial para definir acciones importantes en el sistema de troncales y en pavimentación y construcción de nuevas  vías. Tarde o temprano el alcalde Mockus tiene que reconocer que el sistema de transporte por buses requiere de un ordenamiento institucional diferente con una restructuración del sistema de rutas. Es el momento para que la nueva administración asuma una posición de liderazgo y comience a recuperar el tiempo perdido.

lunes, 22 de abril de 1996

La regulación de la competencia

La experiencia ha mostrado que muchos artículos de la ley de servicios públicos se basaron en un escaso conocimiento.

En días pasados se realizó en la Universidad Javeriana un seminario en el que se presentaron, por una parte, las experiencias sobre el control de la competencia en Alemania y en la Comunidad Económica Europea, y por otra parte la experiencia colombiana en la regulación de los servicios públicos domiciliarios en Colombia. El Doctor Kurt Stockman estuvo a cargo de la presentación del marco legal utilizado en Alemania y en la Comunidad Económica Europea mientras que varios expertos de las Comisiones de Regulación y de la Superintendencia de Servicios Públicos presentaron la experiencia colombiana.

La conferencia del doctor Stockman presentó una descripción de las normas sobre el control de la competencia diferenciando el tratamiento de las relaciones entre competidores en un mismo segmento y las relaciones entre un productor y sus proveedores o clientes. Adicionalmente, presentó el tratamiento dado en el viejo continente al abuso de la posición dominante, destacando los aspectos institucionales más relevantes para la administración y cumplimiento de las regulaciones. Debe destacarse que la regulación en Europa, busca, al menos en teoría, el bienestar del consumidor y trata de protegerlo de acciones concertadas entre varias empresas tendientes a mantener precios artificialmente altos. En consecuencia, las comisiones encargadas de promover la competencia en Europa se mantienen alerta para castigar a los infractores y ponen multas bastante altas cuando determinan que se ha dado un comportamiento prohibido por la ley. En Colombia, en cambio, la Superintendencia de Industria y Comercio, que carece de adecuados recursos para el control de la competencia, muchas veces se hace la de la vista gorda y tolera comportamientos que disminuyen la competencia. Los acuerdos, tácitos y explícitos de los operadores de la telefonía celular son aceptados en Colombia con notable perjuicio para los usuarios de este servicio.

El tolerar prácticas anti competitivas ha limitado el efecto de las principales reformas emprendidas a comienzos de los noventa. El efecto positivo sobre la economía colombiana del proceso de apertura comercial se vio disminuido por falta de acciones vigorosas en el campo de control de prácticas comerciales no competitivas. Los principales productores en algunos sectores muy concentrados aprovecharon el poco interés de los organismos de control para aumentar sus márgenes de ganancia mediante arreglos entre ellos. De esta manera, la rebaja arancelaria de las materias primas en vez de reflejarse en disminuciones del precio final se convirtió en aumento de las ganancias.

Dentro del seminario, la experiencia reguladora se concentró en el tratamiento de los servicios públicos domiciliarios. Como se pudo apreciar por los comentarios de los comisionados, la inspiración de los cambios legislativos tenía su origen en un resentimiento de los usuarios con los monopolios estatales encargados de prestar el servicio. Las dos leyes fundamentales, la de servicios públicos y la ley eléctrica crearon un esquema regulador con el propósito básico de protección al usuario de los servicios públicos.

Con este propósito se crearon cuatro instituciones cuyo fin primordial fue el de poner en cintura a los directivos de las empresas de servicio público. Se puede decir que las dos leyes buscaron crear un estado bueno que estuviera del lado del usuario para luchar por contra un estado malo que abusaba del usuario. Sólo como segunda prioridad se pretendió atender a problemas tan serios como el manejo de monopolios naturales o a establecer un entorno legal en el que se hiciera factible la participación del sector privado en la prestación de los servicios públicos domiciliarios.

Aunque todavía no es posible hacer una evaluación completa de la legislación colombiana sobre la regulación económica sí es posible hacer algunas precisiones. La experiencia ha mostrado que muchos artículos de la ley de Servicios Públicos se basaron en un escaso conocimiento. No es posible que a menos de dos años de su promulgación el gobierno tenga que modificar elementos básicos como el ajuste de las tarifas. No parece razonable que solamente cuando se vaya a poner en práctica el ajuste de las tarifas para conformarlo a o contenido en la ley se llegue a la conclusión que este incremento es inconveniente y que para cumplir  con el pacto social es necesario cambiar la ley.

La existencia de varias instituciones, cada una con su propia interpretación de la misma ley ha sido un factor negativo en el nuevo entorno regulatorio. Una empresa que presta los tres servicios básicos, energía, acueducto y teléfonos tiene que verse con cuatro instituciones, las tres comisiones reguladoras y la Superintendencia de Servicios Públicos, cada una con su interpretación de la ley. El principio básico enunciado por el ilustre vistante de que para cada ley se debe establecer una sola institución encargada de su administración y cumplimiento se violó, con severas consecuencias en el caso colombiano.


Finalmente, el ignorar las diferencias esenciales entre los diferentes servicios públicos ha llevado a falsas generalizaciones que están causando serios perjuicios. Las tecnologías de prestación de los servicios son enteramente diferentes. Pretender aplicar los mismos criterios para la fijación del nivel de subsidios para los tres servicios públicos no ha sido una buena decisión. El comisionado de agua potable, con buen criterio, ha venido sosteniendo que los niveles fijados en la ley si bien son apropiados para el sector eléctrico no se ajustan a la realidad del sector de agua potable y alcantarillado. La legislación de los diferentes servicios es una labor lo suficientemente compleja como para justificar una legislación especial, en la que obviamente se encomiende a una sola institución su administración y cumplimiento. 

lunes, 15 de abril de 1996

Situación actual de la infraestructura vial en Colombia

Hay un gran problema por la falta de estudios adecuados.  Las vías se construyen sin que existan estudios serios que respalden los documentos de la licitación.

La semana pasada FONADE realizó un seminario en la Biblioteca Luis Ángel Arango sobre el tema del titulo de esta columna.  En el seminario se presentaron los principales resultados obtenidos en las investigaciones contratadas por el FONADE en años recientes.  Lamentablemente, la calidad de las presentaciones no resultó muy homogénea y algunas de ellas dejaron muy descontentos a los invitados pues su aporte al conocimiento del sector resultó minúsculo, además, las soluciones propuestas revelaban un total desconocimiento de la realidad nacional.

Como dato curioso, se puede decir que la mitad de las conferencias estuvieron a cargo de tres economistas y las otras tres a cargo de ingenieros uno de ellos, el director del a veces cuestionado Instituto Nacional de Vías.  Juzgando por la intensidad de los comentarios de los asistentes, el gremio de los economistas causó un mayor impacto mostrando, en algunas ocasiones, un mejor entendimiento de la problemática del sector.

Al final de la reunión todo el mundo quedó de acuerdo, en algo que muchos sabíamos desde hace mucho tiempo.  Hay un gran problema por la falta de estudios adecuados.  Las vías se construyen sin que existan estudios serios que respalden los documentos de la licitación.  Los estimativos de las cantidades de obra están muy lejanos de los que finalmente terminan ejecutándose.  En promedio, los estimativos iniciales terminan siendo una tercera parte de los costos finales del proyecto, lo cual tiene obvios impactos negativos en la ejecución misma del proyecto.

Por una parte, con unos estimativos de costos tan alejados de la realidad es casi imposible realizar una adecuada planeación. presupuestal.  Los contratos se quedan sin fondos durante su ejecución y debido a la misma mecánica de adiciones presupuestales puede ocurrir que se trabaje menos de la mitad del tiempo.

A nadie escapa que un proceso de planeación en el que se aprueban proyectos con costos estimados muy por debajo de los ejecutados es totalmente inadecuado.  Las rentabilidades reales de los proyectos resultan muy inferiores a las rentabilidades que sirvieron de base para la aprobación del proyecto.  Puede resultar que muchos proyectos viales se conviertan en elefantes blancos como el Metro de Medellín cuyos costos se subestimaron tremendamente y cuyos beneficios se sobrestimaron en más de diez veces.

Más aún, si se tiene en cuenta que los estudios iniciales sirven como elemento en la adjudicación de los contratos de construcción puede llegar a ocurrir que el proponente seleccionado como el mejor para hacer la obra planeada no fuera el mejor para llevar a cabo la obra actualmente realizada.  El proceso actual en el que se toma la decisión de acuerdo con estimativos que son la tercera parte del costo final es similar a uno en el que un profesor escoja el mejor estudiante en un examen de tres preguntas únicamente con base en la calificación de la primera pregunta.

Con el fin de mejorar el proceso de planeación, el Instituto Nacional de Vías ha aumentado considerablemente el ritmo de ejecución de los estudios.  Indudablemente, esta es una medida adecuada que va en la dirección correcta.  Sin embargo, teniendo en cuenta la poca precisión de los estudios existentes seria muy recomendable que se hiciera una evaluación de las causas por las cuales los estudios anteriores eran inadecuados.  Si no mejoramos la calidad de los estudios el aumento en la cantidad de ellos puede ser contraproducente pues, en el corto plazo, puede ocurrir que no existan las firmas con suficiente experiencia para hacerlo.  La sequía de estudios de carreteras ha tenido como consecuencia que las firmas muy grandes y de mayor experiencia hayan dedicado sus esfuerzos a otros temas en el que la demanda ha sido mayor.  Lamentablemente, son muy pocos los ingenieros que hayan encontrado atractivo dedicarse al ramo del transporte y los pocos que han tenido educación avanzada en los Estados Unidos han tenido que abandonar el campo del transporte por la falta de demanda para sus servicios.



lunes, 8 de abril de 1996

La nueva era de las telecomunicaciones


                   

La ley sobre las telecomunicaciones expedida en los Estados Unidos, complementada por las reglamentaciones de la FCC, introducirá cambios importantes en un sector que se ha caracterizado por un rápido cambio tecnológico

                                                        Álvaro Pachón Muñoz

La revista Business Week del ocho de abril presenta un artículo sobre la nueva era de las telecomunicaciones que puede surgir como consecuencia de la ley expedida recientemente por el congreso norteamericano. La ley de telecomunicaciones de 1996 a pesar de sus 4.000 palabras es apenas el inicio de la nueva regulación, pues deja en manos de la FCC (Comisión Federal de las Comunicaciones) la expedición de más de  100 regulaciones encargadas de definir el nuevo entorno regulatorio de las comunicaciones en los Estados Unidos.

La nueva ley, complementada por las reglamentaciones de la FCC, introducirá cambios importantes en un sector que se ha caracterizado por un rápido cambio tecnológico. Bajo el nuevo entorno competitivo es de esperarse una competencia mayor pues se eliminan las principales barreras a la entrada a los diferentes segmentos. Las compañías de larga distancia pueden ahora entrar a competir en los mercados locales y tienen entera libertad de aumentar su participación en sectores como la televisión por cable, la televisión y la telefonía celular. Se espera que como consecuencia de la reestructuración de las industrias relacionadas con las telecomunicaciones, se llegue a unos mega competidores que brinden un menú completo de comunicaciones electrónicas con servicios como el videoteléfono, servicios a través de Internet y hasta un número único telefónico.

 Los servicios ofrecidos por AT&T, la compañía mayor de los Estados Unidos, puede ser un indicador de lo que se ofrecerá en un futuro. En este momento ofrece servicios de larga distancia, telefonía celular, acceso a Internet, televisión por satélite y en el futuro servicio de telefonía local. Los gigantes de los medios de comunicación están pensando entrar a prestar servicios de telefonía local y las telefonías locales se preparan para entrar en larga distancia.

El aumento de la competencia en el campo de las telecomunicaciones augura una disminución de sus costos. De acuerdo con la experiencia de la desregulación del mercado del transporte aéreo, la entrada de nuevos competidores vendrá acompañada de menores tarifas y de una reestructuración importante. Es de prever que por los rápidos avances en la tecnología de las telecomunicaciones los cambios vengan acompañados de una ampliación del ponqué total. De acuerdo con la revista Business Week, se espera que para finales del siglo el mercado llegue al millón de millones de dólares anuales.

La promulgación de la nueva reglamentación va a permitir la construcción de las nuevas autopistas informáticas necesarias para servir las crecientes necesidades de comunicación tanto de los Estados Unidos como del resto del mundo. Es de esperar que el gasto en planta y equipo electrónico se acelere con la expedición de la nueva ley de tal manera que se superen las altas tasas de crecimiento, 51 por ciento, de los últimos años. Los proveedores de equipos y de programas de entretención se sienten a la puerta de una nueva edad de oro.

Aunque Business Week es consciente de las dificultades de predecir quienes pueden convertirse en los actores dominantes en el nuevo entorno, se atreve a pronosticar que probablemente AT&T, MCI y Sprint sean los ganadores. Las habilidades de mercadeo, el reconocimiento de sus marcas y sus abundantes recursos pueden convertirse en los factores claves del éxito en el nuevo entorno competitivo. Los probables perdedores en la contienda, según la revista mencionada, serán las compañías de cable debido a la carga de la deuda, su baja rentabilidad y a las dificultades tecnológicas de proveer un servicio interactivo.


La lectura del artículo anterior indudablemente debería ser obligatoria para los colombianos interesados en el sector de las telecomunicaciones pues los cambios introducidos por la nueva legislación americana van a tener un fuerte impacto en    el mercado colombiano. Por una parte, los cambios en la estructura del mercado y en sus tarifas afectarán de manera importante la rentabilidad de las empresas colombianas y el tipo de servicios que se ofrezcan. Por otra parte, en la medida en que la competencia sea más intensa en los Estados Unidos las empresas americanas buscarán explotar mercados menos competidos y de mayor rentabilidad. La presión de la competencia en Estados Unidos será un factor adicional en la presión hacia la privatización de  los servicios telefónicos en Colombia. Puede decirse que la nueva ley de las telecomunicaciones tendrá un fuerte impacto aun en otros países que hoy en día el sector está en manos del Estado.    

lunes, 1 de abril de 1996

La investigación económica en Colombia

La Universidad colombiana debe responder al reto de su internacionalización.

La semana pasada se realizó un seminario con la participación de la Universidad de los Andes sobre la Transformación de América Latina. El seminario se inició con un discurso del rector Hommes en donde se presentaron algunas críticas a la política económica del gobierno y en la que el Rector previno sobre el peligro que podrían tener algunas actuaciones del Incomex, encaminadas a frenar la subfacturación en la reimplantación de las temidas licencias previas.

A continuación se hicieron una serie de presentaciones por parte de investigadores latinoamericanos y alemanes sobre el tema del seminario. La calidad de los trabajos presentados fue un tanto disímil, dejando la  duda en algunos segmentos de  la audiencia si la investigación económica colombiana está a la altura de la europea y la de otros países latinoamericanos. Un indicador de la improvisación  de algunas investigaciones es la tardía entrega de los trabajos los comentaristas. En algunos casos los comentaristas tuvieron que improvisar pues el trabajo se entregó la víspera después de  horas de oficina.

La falta de competitividad de los académicos colombianos en el contexto mundial no deja de ser preocupante. Las universidades colombianas no pueden quedarse atrás en el campo de la investigación económica. La política económica no puede manejarse con conocimientos obsoletos ni con falso consenso nacido en una sociedad de elogios mutuos.

Realmente preocupante, para los que hemos defendido las bondades de las transformaciones estructurales de la economía colombiana en los noventa, la debilidad de la evidencia presentada para sustentar la validez de la reforma. Algunos de los académicos colombianos que  intervinieron en el seminario se limitaron a recitar una serie de frases de cajón sin un soporte sólido. Los resultados de las investigaciones no resultaban muy convincentes como soporte de las afirmaciones sobre la bondad de las reformas de la apertura.

La universidad colombiana debe responder al reto de su internacionalización. De ahora en adelante tiene que estar presente en los grandes debates y debe hacerlo con excelencia. El evento como el realizado en la Universidad de los Andes es el instrumento adecuado para poder medirnos a escala internacional. Si nuestra calidad es inferior debemos reconocerlo y hacer esfuerzos  para lograr mejorarla  no podemos contentarnos con estereotipos que ocultan la verdad.

Las universidades tienen que hacerse una autocrítica seria y para ello deben traer evaluadores de reconocido prestigio internacional. La Universidad de los Andes ha dado el ejemplo con una evaluación de su facultad de Economía. En aras de una discusión seria debería levantarse la reserva del sumario, si es que existe, con el fin de evitar las filtraciones selectivas del informe. El espectáculo de una discusión en la que las antiguas y nuevas directivas de la Facultad de Economía de los Andes utilizan el informe Calvo para sostener posiciones contradictorias no es muy edificante.

Tampoco es justo personalizar las discusiones. Si existe un problema en las Facultades de Economía es por razones estructurales, tales como la falta de incentivos, las bajas remuneraciones y no por la gestión buena o mala de un decano. Los centros de investigación de las universidades colombianas tienen que volver a ganarse el respeto que tuvieron en otra época. No deja de ser motivo de preocupación el relativo estancamiento de los principales centros universitarios frente a Instituciones como Anif y Fedesarrollo que hacen presencia en los debates de política económica. Más sorprendente aún, si se tiene en cuenta que muchos de los que están a dirigiendo estas instituciones estuvieron vinculados a los principales centros de investigación universitarios. De vital importancia para el avance de la investigación económica es lograr vincular a las universidades colombianas profesores que estén en permanente contacto con la academia extranjera.

La participación de los investigadores colombianos en las conferencias internacionales debe ser una tarea de altísima prioridad, pues solo compitiendo en los foros internacionales es posible mantenerse a la vanguardia de la ciencia. No solo debemos medirnos con nuestras contrapartes en el extranjero sino que,  además, debemos especializarnos, pues la competencia a alto nivel se hace entre especialistas. Los investigadores colombianos para lograr sobrevivir en un mercado de dimensiones minúsculas han apelado al expediente de convertirse en especialistas en casi todo. Las grandes figuras académicas colombianas cambian de tema de investigación como quien cambia de camisa.

Como consecuencia de estos cambios nunca se profundiza en los temas y, por tanto, los aportes de los colombianos son marginales. Ojalá que el seminario realizado en la Universidad de los Andes marque el inicio de una nueva época en la investigación económica colombiana, en la que se ponga como meta el competir internacionalmente.