lunes, 2 de marzo de 2015

De Musgrave a Mirrlees – Lecciones de tributación óptima para Colombia

El martes 24 de febrero de 2015 el Ministro de Hacienda Mauricio Cárdenas Santamaría anunció “la creación de una Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria, conformada por nueve miembros con diferentes experiencias y enfoques, que estudiará y hará recomendaciones para mejorar el actual Estatuto Tributario”.

La nota de la revista Semana en su edición 1713 contiene un pequeño gazapo   “la última gran reforma que tuvo el país salió precisamente de una misión de expertos. Sucedió en 1974 durante el gobierno de Alfonso López Michelsen, quien retomó las recomendaciones de la comisión que lideró el economista Richard Musgrave de la Universidad de California. Curiosamente, el secretario en esa oportunidad fue Miguel Urrutia.”



El Presidente de la Comisión de Reforma Tributaria fue el ilustre economista Richard Musgrave,  especialista en Finanzas Públicas, sin embargo, en la época en que presidió la Comisión estaba vinculado a la Universidad de Harvard como Profesor de la Escuela de Leyes y del Departamento de Economía y no a la Universidad de California como lo afirma la revista Semana.

La mencionada comisión Musgrave fue creada por el Decreto 472 del 4 de abril de 1968, con el fin de estudiar y preparar propuestas para la reforma estructura del sistema tributario colombiano. Diez meses después, el miércoles 26 de febrero de 1969, el profesor Richard Musgrave como presidente de la Comisión presentó al Presidente una  “Propuesta de una Reforma Tributaria para Colombia”.

Abel Cruz Santos, Carlos Echeverri Herrera, Humberto Mesa González, Oliver Oldman, Alan Peacock, Paul Senf y Eduardo Wiesner Durán fueron los miembros de la Comisión Técnica. Contó como asesores a Alejandro Domínguez Medina y Felipe Salazar Santos. Tal como lo indica la nota de la revista Semana, Miguel Urrutia Montoya, en ese momento Secretario General del Ministerio de Hacienda, fue su secretario y coordinador.

El gobierno de Misael Pastrana dejó en remojo la propuesta de Musgrave y el informe de la OIT “Hacia el Pleno Empleo “ y adoptó una política económica un poco diferente a la del anterior gobierno.

Alfonso López Michelsen, en septiembre de 1974, declaró la Emergencia Económica  y adoptó las recomendaciones de la Misión Musgrave por medio de decretos legislativos. La manera como se hizo el anuncio fue una de las causas para la ruptura de relaciones entre Pastrana Borrero y López Michelsen. Por esta misma razón, el economista conservador Miguel Urrutia Montoya , en ese momento  Director de Planeación Nacional, cayó en desgracia con el pastranismo.

Guillermo Perry, otro de los nombrados en la Comisión que estudiará la reforma estructural de 2015, también tuvo que ver con el informe de la Comisión Musgrave, pues siendo Director de Impuestos Nacionales tuvo a su cargo el trámite de la reforma de 1974. Su experiencia en materia tributaria nace en la época de la Emergencia Económica, participó en las reformas que realizó  la Asamblea Nacional Constituyente  de 1991 y continuó  en el Ministerio de Hacienda en el Gobierno de Ernesto Samper entre  el 7 de agosto 1994 y el 1º de mayo de 1996.
Poder contar con dos personas de tal experiencia y que están relacionados con el importante trabajo del profesor Musgrave es un activo importante para la nueva  Comisión recientemente anunciada por el Ministro de Hacienda Cárdenas Satamaría.

Aunque uno pudiera pensar que, con algunas modificaciones, las enseñanzas del Profesor Musgrave tendrían  vigencia hoy en día, la realidad es otra. Pues grandes avances conceptuales en el campo de las finanzas públicas se inician con la publicación  del trabajo del Profesor Inglés Sir James A. Mirrlees sobre Tributación Óptima en 1971[1] que le valió el premio Nobel de Economía en 1996.

Los avances teóricos en política tributaria desde esa época han sido notables y algunos de esos avances han puesto en duda la validez de los supuestos en que se basó el informe de la Comisión Musgrave. Un trabajo de 2009 de Mankiw, Weinzierl y Yagan presenta ocho lecciones derivadas de la teoría de la tributación óptima[2].

Una de las lecciones más interesantes mencionadas en el  trabajo del Profesor Mankiw tendrá  muy poca acogida entre los analistas tributarios colombianos . Esta es: las rentas de capital deben estar exentas de impuestos. La lógica de esta recomendación es interesante. Como la oferta de capital es muy elástica con relación a su precio, los impuestos al capital producen grandes distorsiones en los planes de consumo intertemporal de las familias, desalientan el ahorro y la acumulación de capital, con graves efectos negativos en los niveles de la producción de la economía.

Íntimamente relacionada con la anterior lección  es la de que solamente se deben gravar los bienes finales, y, por regla general, estos deben ser gravados uniformemente. En Colombia , con la excepción de la exención de los computadores de gama baja, se gravan los bienes de capital y los insumos productivos. Desde la época de Musgrave se ha considerado importante gravar de manera diferencial los llamados bienes de lujo con tasas más altas. También se ha vuelto una doctrina de la corte constitucional que los bienes de la canasta familiar deben estar exentos del IVA o ser gravados con tarifas muy bajas.

Una tercera lección se relaciona con la estructura de las tasas marginales de los impuestos a la renta . En época de Musgrave se pensaba que la tasas marginales del impuesto a la renta deberían ser crecientes, es decir más altas entre mayor fuera el ingreso. Los desarrollos de la teoría de la tributación óptima muestran que tener una tasa marginal constante unida a un impuesto negativo para toda población es algo muy cercano al óptimo.

Ojalá que la comisión recientemente formada pueda combinar las enseñanzas derivadas de la comisión Musgrave con los desarrollos de la nueva teoría derivada de los avances conceptuales de Mirrlees.


Miguel Urrutia, exgerente del Banco de la República; Leonardo Villar, director de Fedesarrollo; Alfredo Lewin, exdecano de Derecho, Universidad de los Andes; Rosario Córdoba, presidente del Consejo Privado de Competitividad; Guillermo Perry, exministro de Hacienda; Soraya Montoya, directora de la Fundación Saldarriaga Concha; Ricardo Bonilla, secretario de Hacienda de Bogotá; Julio Roberto Piza, director de Derecho Fiscal de la Universidad Externado; Óscar Darío Morales, expresidente de Deloitte.






[1] Mirrlees, James A., (1971). "An Exploration in the Theory of Optimal Income Taxation," Review of Economic Studies 38, 175-208.
[2] Mankiw, N. Gregory, Matthew Charles Weinzierl, and Danny Ferris Yagan. 2009. Optimal taxation in theory and practice. Journal of Economic Perspectives 23(4): 147-174
N. Gregory Mankiw es Profesor de Economía, Matthew Weinzierl es Profesor Asistente de Administración
y Danny Yagan es un  candidato al Ph.D. en Economía,  en la Universidad de  Harvard. Se puede consultar en http://dash.harvard.edu/bitstream/handle/1/4263739/Mankiw_OptimalTaxationTheory.pdf?sequence=2


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