lunes, 8 de agosto de 2016

Pedro Aguilar 6 - Juan Manuel Santos 0: En seis años, la regulación del transporte por carretera en Colombia pierde por goleada

En la entrada anterior, después de analizar en detalle la operación de la famosa tabla de fletes y su relevancia en el más reciente paro camionero, llegue a la conclusión que la mejor decisión de política regulatoria era su eliminación. El gobierno nacional para solucionar el paro camionero más largo de la historia reciente, decidió mantenerla con el compromiso de actualizar los valores iniciando con unas rutas prioritarias. Esta es una solución, que como veremos en esta entrada, no soluciona el problema de fondo que es un exceso de oferta de transporte en camión por carretera.

Como a algunos amigos y seguidores del Blog les interesó este tema decidí escribir una entrada adicional donde profundizo sobre los problemas estructurales que existen en el sector de transporte de carga por carretera en Colombia.

Para comenzar me gustaría responder a la pregunta que me hicieron consultando mi opinión de si el transporte en camión tiene algo especial que amerite un tratamiento tan favorable por parte del gobierno nacional fijando una tabla de fletes que le garantiza a los camioneros un precio que cubre todos los costos y le permite obtener una rentabilidad sobre el capital invertido.

Cuando estaba investigando para dar respuesta a esta pregunta, ¿por qué se justificaba un tratamiento especial a los camioneros?, encontré un documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) del Departamento Nacional de Planeación (DNP) titulado “Lineamientos de política para la modernización del transporte automotor de carga y declaratoria de importancia estratégica del programa de reposición y renovación del parque automotor de carga” publicado del 20 de agosto de 2013.[1]

En la página 12 de este documento hay una frase que vale la pena analizar: “.. se sabe que el precio de mercado constituye un mecanismo eficiente de ajuste entre oferta y demanda, pero en el transporte de carga se presentan dos situaciones que han motivado la participación del gobierno: se trata de un servicio público esencial y existe un grupo de propietarios cuya única fuente de sustento es el camión.”

Es inverosímil encontrar en un documento Conpes ,que fija lo política de transporte del gobierno nacional, un argumento tan pobre como lo es el de que existe un grupo de propietarios cuya única fuente de sustento es el camión para justificar la intervención en el transporte por carretera a través de una tabla de fletes.

Si esto fuera poco, el argumento de que el transporte de carga por carretera es un servicio público esencial, expuesto en el documento Conpes, pierde validez cuando uno lo investiga a fondo. En efecto, el carácter de servicio público esencial del transporte público se basa en la Ley 336 de 1996 que en el Artículo 5º dice: “El carácter de servicio público esencial bajo la regulación del Estado que la ley le otorga a la operación de las empresas de transporte público, implicará la prelación del interés general sobre el particular, especialmente, en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones que señale el reglamento para cada modo”.

En contra de lo que dice la Ley, la tabla de fletes le da la prelación al interés particular de los camioneros sobre el interés general del público, que es contar con un sector de transporte por carretera competitivo. Además, cuando los camioneros toman las vías de hecho durante sus paros, impiden que las empresas que no están en paro presten sus servicios.

Por esta razón se puede afirmar que la política actual del gobierno promulgada en el documento Conpes es claramente contraria a la Ley. Argumentar que existe un grupo de la sociedad que merece un tratamiento especial no es convincente pues cualquier grupo económico podría solicitar al gobierno un tratamiento similar al que se le da a los camioneros a quienes se les garantiza una rentabilidad de sus inversiones a través de la tabla de fletes.

Esta actuación del gobierno de por sí es muy cuestionable. La sociedad estaría dispuesta a aceptar estas gabelas si los resultados fueran buenos para el público y ayudaran a resolver los problemas del sector. Pero esto no es así, pues unos fletes por encima de su nivel de equilibrio han resultado en un sobredimensionamiento del sector de transporte de carga por carretera.

Al intervenir en la fijación de los precios del transporte por carretera, el gobierno ha tenido que implantar políticas para controlar el número de vehículos que pueden operar en el país.  De esta manera aparece el famoso 1:1. Este mecanismo se explica en la página 10 del Documento Conpes de la siguiente manera: “A partir del Decreto 1347 de 2005, se ha mantenido el control de la oferta con la regla conocida como 1:1. Es decir, el ingreso de vehículos al parque de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Carga se haría por reposición, previa demostración que el o los vehículos repuestos fueron sometidos al proceso de desintegración física total y la cancelación de su licencia de tránsito”.

Para justificar la intervención del gobierno en el tamaño del parque camionero, el documento Conpes menciona en la página 11 lo siguiente: “Las decisiones de inversión para expandir la capacidad del parque están atomizadas en un número muy amplio de propietarios con dificultades para predecir el comportamiento futuro de la demanda.”  Si se acepta como válido el argumento de que los camioneros no tienen los elementos necesarios para tomar decisiones adecuadas no es lógico que el gobierno diga que lo que hay que hacer es mantener constante el tamaño del parque camionero con la regla de 1:1.

Al revisar en detalle las decisiones de política del gobierno nacional frente al tema de los fletes y la restricción en la entrada de nuevos vehículos para prestar el servicio público de transporte de carga por carretera podemos concluir que los argumentos dados por el gobierno son inadecuados para orientar el desarrollo armónico de este sector clave de la economía colombiana.

A continuación entraremos a mirar en detalle las contribuciones que la política del 1:1 ha hecho a la asignación de recursos en el sector de transporte de carga por carretera.

En Colombia desde mediados del siglo pasado, el gobierno ha considerado que se debe regular el tamaño del parque automotor de servicio público. En las épocas en donde había una permanente escasez de divisas y todos los vehículo eran importados, el gobierno justificaba esta política con el argumento de que de esta manera se lograba una mejor utilización de los recursos externos. Por esta razón para importar de camiones se requería contar con una licencia de importación y una autorización del Ministerio de Fomento.

En esa época, mediados del siglo XX, la demanda de transporte de carga por carretera superaba la oferta disponible. Quien lograba conseguir una licencia de importación y matricular su vehículo, entraba a un negocio con una alta rentabilidad. No era extraño leer periódicamente en los medios de comunicación casos donde se reportaban actos de corrupción por parte de los funcionarios encargados de la asignación de los cupos para los vehículos que prestaban servicio público de transporte de carga por carretera. Estos escándalos fueron más notables cuando la mejora de la infraestructura vial del país permitió a los transportadores operar con tractomulas. Como estos vehículos eran más eficientes resultaron más rentables que los camiones tradicionales y se aumentó considerablemente la demanda por tractomulas.

De la situación donde por decisiones políticas se presentaba un exceso de demanda por camiones eventualmente se llegó a un escenario contrario en el que hay una sobreoferta de vehículos que transportan carga por carretera.  Esta es una realidad que ha vivido también el transporte urbano de pasajeros  en Colombia debido a la intervención del  gobierno en ese sector. Las tarifas altas dieron lugar a una aceleración de la inversión en los vehículos de transporte público que resultó en un aumento en el parque automotor que tuvo como consecuencia una disminución en la ocupación promedio de los vehículos, que de acuerdo con la política del gobierno  de garantizar una rentabilidad dio lugar a un círculo vicioso de un aumento del valor, en términos reales, de los pasajes.  

En 1993, Bogotá experimentó con la congelación del parque automotor de buses, busetas colectivos y taxis sin ningún efecto positivo para la ciudad pero muy beneficioso para los particulares . Posteriormente, la administración de la ciudad adoptó las recomendaciones de una firma consultora que propuso  aumentar las tarifas del transporte para financiar la política de desintegración total del exceso de buses que circulaban en la ciudad con el fin de asegurar el retiro de los vehículos que habían cumplido su vida útil. Esas recomendaciones en contra de cualquier lógica económica exacerbaron el problema creando problemas adicionales pues los transportadores se quedaron con los recursos dedicados a la financiación de la reposición de los vehículos.

Con la entrada de los sistemas de transporte tipo TransMilenio seguido posteriormente con la puesta en funcionamiento de los Sistemas Integrados de Transporte Público (SITP) el problema de la sobreoferta de vehículos de transporte de pasajeros en Bogotá y en otras ciudades del país se agudizó.  

Los experimentos realizados por los diferentes niveles de gobierno para acabar con la sobreoferta
de transporte público en la capital de Colombia no han sido exitosos por lo que a continuación trataré de explicar por qué no han funcionado.

La primera razón es sencilla de entender pero difícil de cambiar por los altos costos políticos de ponerla  en práctica. Como vimos, la causa de la sobreinversión en el sector de transporte público se debe a que las tarifas fijadas por el gobierno aseguran una rentabilidad de la inversión que aísla al transportador de las fuerzas del mercado. Si uno sobre invierte en un sector en que el precio está determinado por condiciones del mercado,  existe un mecanismo de ajuste automático pues el aumento en la inversión da lugar a un aumento en la producción que lleva a una disminución del precio hasta cuando la oferta sea igual a la demanda. En este caso, la recomendación políticamente incorrecta, pero económicamente sensata es una reducción de las tarifas que el mercado realizaría si las tarifas fueran liberadas.  La lógica indicaría que lo que hay que congelar son las tarifas en términos nominales para que el problema del sobredimensionamiento del parque automotor se solucione a través del tiempo.

La segunda razón del por qué no se ha podido solucionar el problema del exceso de oferta, y aún cuando parezca paradójico, es que la congelación del parque no mantienen la oferta de transporte constante.  La explicación es muy sencilla cuando se acepta que la medición de oferta de transporte debe hacerse correctamente multiplicando el número de pasajeros movilizados por la distancia recorrida cuando se habla de transporte de personas y de toneladas multiplicadas por la distancia recorrida cuando se trata de transporte de carga.

Por ejemplo, cuando sale un bus o camión viejo de circulación el efecto sobre la oferta, diaria, semanal, mensual o anual debe calcularse multiplicando la capacidad por la distancia promedio recorrida en el día, semana, mes o año. Cuando entra un bus o camión nuevo a reemplazar el viejo el impacto en la oferta se debe calcular de manera análoga. La idea de que un bus o camión nuevo es equivalente a un bus o camión viejo solo es cierto cuando los dos vehículos, el nuevo y el viejo, recorren el mismo número de kilómetros.

En la realidad el vehículo nuevo se utiliza más intensamente que el vehículo que ya cumplió su vida útil y por lo tanto la oferta de transporte aumenta con esta regla de congelación y reposición por desintegración.

Desde la perspectiva financiera, el cambio de un bus o camión viejo por uno nuevo aumenta el saldo del balance en la cuenta de activos fijos por lo que se está incrementando el monto de recursos monetarios dirigidos a la prestación del servicio de transporte. Cuando se da de baja el vehículo viejo el saldo del balance no cambia pues su valor se encuentra totalmente depreciado.

Para el caso específico de los camiones, la política del 1:1 no es neutra con respecto a la oferta pues implica un crecimiento de la oferta de carga por las razones ya expuestas. A la pregunta de cuándo se justifica un incremento en la oferta la respuesta es sencilla: cuando la demanda esté creciendo. Pero si la demanda está estancada o está decreciendo, como en el caso actual de Colombia, mantener la política del 1:1 por parte del gobierno se convierte en un monumental autogol. Con la más reciente decisión del Ministerio de Transporte de mantener vigente el 1:1 para solucionar el Paro Camionero de este año, lo que en realidad se está promoviendo es el aumento de la oferta cuando hay exceso de oferta y además se está incentivando que entre dinero fresco a una actividad que está en problemas lo que en inglés se dice:  “Throwing good Money after bad Money”.

El siguiente pasó a seguir es entrar a cuantificar el costo fiscal del 1:1 y uno queda aterrado por su magnitud y sorprendido por los elementos contradictorios introducidos en esta política pública.

Es importante recordar a mis lectores que la política vigente del 1:1 fue establecida por medio de la Resolución 7036 de 31 de julio de 2012 cuando era Ministro de Transporte el Ingeniero Electricista Miguel Peñalosa Barrientos, curiosamente el único ministro de Juan Manuel Santos que no sufrió un paro camionero.

La política del 1:1 en la actualidad tiene tres modalidades.  La primera es la de “Reconocimiento económico por desintegración total”, la segunda es la de “Reposición por desintegración física total con reconocimiento económico para la promoción de la renovación del parque automotor de carga”. La tercera es la “Reposición por desintegración física total”.[2]

La primera modalidad ofrece un incentivo en dinero a aquellos propietarios de un vehículo con una edad superior a los 20 años que acepten retirarse del negocio chatarrizando su vehículo. Este incentivo depende de la capacidad del vehículo que se va a desintegrar. En 2016, este incentivo se fijó por medio de la Resolución 166 del Ministerio de Transporte.  A los propietarios de camiones de dos ejes el gobierno les reconoce $44,6 millones por chatarrizar su camión y salirse del negocio. A los propietarios de un tractocamión de tres ejes, conocido como un 3S, el gobierno les otorga un incentivo de $89,3 millones. Para todos los otros vehículo el gobierno reconoce $63,8 millones.

Estos montos son escandalosamente atractivos para los dueños de los camiones y tractomulas que voluntariamente dejen circular por el país. Para un dueño de un camión de veinte o más años que se ha dedicado a esta actividad toda la vida, esté a punto de pensionarse y quiera salir del negocio, el gobierno le ofrece un bono de retiro de 64 salarios mínimos mensuales, casi cinco años y cuatro meses de un salario mínimo mensual por dejar un negocio en problemas.

Curiosamente los medios de comunicación, informan que esta modalidad del programa no ha tenido el éxito esperado y los periodistas sostienen que el gobierno debe aumentar el valor del incentivo si quiere reducir la sobreoferta de camiones.

La pregunta que le surge a un bloguero curioso es: “¿Por qué los camioneros no están aceptando esta oferta tan atractiva que el gobierno no le hace a ningún otro empresario en otro sector de la economía? La lógica indica que cuando uno está en el lugar equivocado lo más racional es liquidar el negocio, sacar la platica, e invertirla en otra actividad más rentable.

La respuesta a esta incógnita es que la política del 1:1 crea un valor artificial a los dueños de los vehículos por el derecho a operar en un mercado donde la oferta está congelada es decir un cupo. Entonces la explicación lógica es que el valor del cupo en el mercado es mayor al incentivo monetario ofrecido por el  gobierno.

La segunda modalidad de la política del 1:1 que el gobierno le ofrece a los camioneros es la de “Reposición por desintegración física total con reconocimiento económico para la promoción de la renovación del parque automotor de carga”. A los camioneros que escogen esta modalidad, el gobierno les reconoce la mitad del incentivo ofrecido en la primera modalidad y les permite ingresar un vehículo cero kilómetros para reponer el vehículo desintegrado.

Es importante resaltar que es contradictorio introducir un incentivo que fomenta una mayor inversión en el sector cuando por otro lado se da un incentivo económico a los que aceptan retirarse del sector. Esta es la segunda razón por la que la primera modalidad del 1:1 no tiene el éxito esperado.

La tercera modalidad es la “Reposición por desintegración física total” donde se requiere chatarrizar un vehículo de carga usado para introducir uno nuevo ya sea de servicio público o particular. Esto quiere decir que para matricular un vehículo nuevo es necesario contar con un cupo de un vehículo chatarrizado. Este cupo se exige tanto a los camiones dedicado al servicio particular, como el prestado por Postobón y Coca Cola con sus propios camiones, o del servicio público prestado por empresas como Coltanques o Impala.  

Después de haber realizado este análisis y conocer en detalle los generosos beneficios que han conquistado los camioneros en los últimos años, uno comienza a entender porqué los camioneros luchan en muchos casos hasta la muerte durante los paros camioneros.

Con base en estos detalles se puede pasar a estimar el costo fiscal de sacar de circulación los camiones de dos ejes modelo 70 y anteriores.  Según el diario La República, en Colombia existen 22.972 camiones modelo 1970 y anteriores, que si se acogieran a la primera modalidad de la política 1:1, tendrían el derecho a recibir  la astronómica cifra $960.137.712.000. De esta forma uno se da cuenta que la primera modalidad de este programa puede costar fácilmente un billón de pesos.

Para finalizar de escandalizar a mis lectores de la forma como se ha manejado el sector de transporte por carretera en Colombia durante los últimos años, vale la pena mencionar que el periodista Germán Gómez Polo de El Espectador 3 días después de terminado el paro, le preguntó el día 25 de julio de 2016 al Ministro de Transporte Jorge Eduardo Rojas sobre cómo sería la financiación del programa de chatarrización del gobierno nacional. El Ministro contestó textualmente:  “El presupuesto es de $830 millones. Vamos a estructurar el mecanismo financiero para ejecutarlo y debe estar listo en unos quince días.”  Es muy triste leer una declaración del jefe de la cartera de transporte que muestra un total desconocimiento de la realidad del sector que está liderando. Con el debido respeto me atrevo a recordarle al ministro que con esos $830 millones solo se pueden comprar tres tractomulas nuevas, y solo se puede pagar el incentivo a 37 camiones de dos ejes a las tarifas actuales si se destinan todos los recursos a la primera modalidad del 1:1. Más triste aún es que el periodista acepte esta cifra como cierta pues esto revela la falta de conocimiento tanto del entrevistador como del entrevistado de un tema que paralizó a Colombia por 45 días. Lamentablemente, la irreal cifra es mencionada al día siguiente en el editorial titulado el acuerdo camionero.

Muy poco se puede esperar de un país en donde ni el Ministro ni los medios de comunicación tienen una idea clara del costo tan alto que tienen los apoyos a los camioneros.

Espero que con esta nueva entrada sobre la compleja situación por la que está atravesando el sector de transporte de carga por carretera, mis lectores hayan quedado convencidos de que el Ministerio de Transporte debe modificar la política regulatoria del sector eliminando lo más pronto posible la tabla de fletes y la política del 1:1 y que esta entrada haya aportado algunos elementos importantes para enriquecer un diagnóstico técnico de cómo se llegó a esta lamentable situación.

Nota Editorial: El autor de este blog viajará a Estados Unidos esta semana para acompañar a su hija mayor en el nacimiento de su segunda hija. Por lo tanto, estaré enfocado en mis responsabilidades como abuelo de mis dos nietecitas a no ser que ocurra algún evento extraordinario que amerite publicar un artículo en esta tribuna virtual.





[2] En la resolución 7036 de 2012 existía una cuarta modalidad denominada “Reposición por compromiso de desintegración física total”. Esta modalidad permitía reponer un vehículo a quien suscribiera una póliza que garantizara la desintegración de un vehículo. Como el valor de la caución era inferior al valor del cupo los que habían suscrito la póliza preferían pagar el valor de la caución. De esta manera se generaron ingresos por valor de un billón y medio de pesos. La Ingeniera Industrial Cecilia Álvarez Correa mediante Decreto 1769 de 2013 derogó esta modalidad que se había originado en el Decreto 3525 de 2005 terminando la única intervención inteligente que ha hecho el gobierno en el campo del transporte de carga por carretera.

4 comentarios:

  1. Estimado Dr Pachón: lo felicito por esta valiosa y valerosa publicación sobre la realidad Colombiana. Para mí ha resultado muy ilustrativa y sorprendente al ver como se manejan los asuntos públicos bajo el predominio de intereses particulares, seguramente apoyados por la clase política que sacrifica el interés general en aras de su propio beneficio. Le agradezco su contribución a la educación de la opinión pública. Reciba un cordial y atento saludo.

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    1. Apreciado Rafael, Muchas Gracias por la lectura y el comentario.
      Es realmente sorprende la manera como se justifica el favorecí miento a los dueños de los camiones.
      Me impresiona la baja calidad de los documentos Conpes y el desconocimiento del tema por parte del Ministerio
      Saludos cordiales

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  2. Un post genial y un blog aun mejor, enhorabuena Álvaro por todo el trabajo que realizas día a día para las personas que nos dedicamos a este negocio, sigue así. Un abrazo

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  3. fletes :- Fletes y transporte de carga urgente a toda la republica, contamos con seguro por menos del 1%. Fletes especializados en Lowboy y Cama baja

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