En la entrada anterior, después de analizar en
detalle la operación de la famosa tabla de fletes y su relevancia en el más
reciente paro camionero, llegue a la conclusión que la mejor decisión de
política regulatoria era su eliminación. El gobierno nacional para solucionar
el paro camionero más largo de la historia reciente, decidió mantenerla con el
compromiso de actualizar los valores iniciando con unas rutas prioritarias. Esta
es una solución, que como veremos en esta entrada, no soluciona el problema de
fondo que es un exceso de oferta de transporte en camión por carretera.
Como a algunos amigos y seguidores del Blog les
interesó este tema decidí escribir una entrada adicional donde profundizo sobre
los problemas estructurales que existen en el sector de transporte de carga por
carretera en Colombia.
Cuando estaba investigando para dar respuesta a
esta pregunta, ¿por qué se justificaba un tratamiento especial a los camioneros?,
encontré un documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social
(Conpes) del Departamento Nacional de Planeación (DNP) titulado “Lineamientos de política para la
modernización del transporte automotor de carga y declaratoria de importancia
estratégica del programa de reposición y renovación del parque automotor de
carga” publicado del 20 de agosto de 2013.[1]
En la
página 12 de este documento hay una frase que vale la pena analizar: “.. se
sabe que el precio de mercado constituye un mecanismo eficiente de ajuste entre
oferta y demanda, pero en el transporte de carga se presentan dos situaciones
que han motivado la participación del gobierno: se trata de un servicio público
esencial y existe un grupo de propietarios cuya única fuente de sustento es el
camión.”
Es inverosímil encontrar en un documento Conpes ,que
fija lo política de transporte del gobierno nacional, un argumento tan pobre como
lo es el de que existe un grupo de propietarios cuya única fuente de sustento
es el camión para justificar la intervención en el transporte por carretera a
través de una tabla de fletes.
Si esto fuera poco, el argumento de que el
transporte de carga por carretera es un servicio público esencial, expuesto en
el documento Conpes, pierde validez cuando uno lo investiga a fondo. En efecto,
el carácter de servicio público esencial del transporte público se basa en la Ley
336 de 1996 que en el Artículo 5º dice: “El carácter de servicio público
esencial bajo la regulación del Estado que la ley le otorga a la operación de
las empresas de transporte público, implicará la prelación del interés general
sobre el particular, especialmente, en cuanto a la garantía de la prestación
del servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los derechos y
obligaciones que señale el reglamento para cada modo”.
En contra de lo que dice la Ley, la tabla de fletes
le da la prelación al interés particular de los camioneros sobre el interés
general del público, que es contar con un sector de transporte por carretera
competitivo. Además, cuando los camioneros toman las vías de hecho durante sus
paros, impiden que las empresas que no están en paro presten sus servicios.
Por esta razón se puede afirmar que la política
actual del gobierno promulgada en el documento Conpes es claramente contraria a
la Ley. Argumentar que existe un grupo de la sociedad que merece un tratamiento
especial no es convincente pues cualquier grupo económico podría solicitar al
gobierno un tratamiento similar al que se le da a los camioneros a quienes se
les garantiza una rentabilidad de sus inversiones a través de la tabla de
fletes.
Esta actuación del gobierno de por sí es muy cuestionable.
La sociedad estaría dispuesta a aceptar estas gabelas si los resultados fueran
buenos para el público y ayudaran a resolver los problemas del sector. Pero
esto no es así, pues unos fletes por encima de su nivel de equilibrio han
resultado en un sobredimensionamiento del sector de transporte de carga por
carretera.
Al intervenir en la fijación de los precios del
transporte por carretera, el gobierno ha tenido que implantar políticas para controlar
el número de vehículos que pueden operar en el país. De esta manera aparece el famoso 1:1. Este
mecanismo se explica en la página 10 del Documento Conpes de la siguiente
manera: “A partir del Decreto 1347 de 2005, se ha mantenido el control de la
oferta con la regla conocida como 1:1. Es decir, el ingreso de vehículos al
parque de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Carga se haría
por reposición, previa demostración que el o los vehículos repuestos fueron
sometidos al proceso de desintegración física total y la cancelación de su
licencia de tránsito”.
Para justificar la intervención del gobierno en el
tamaño del parque camionero, el documento Conpes menciona en la página 11 lo
siguiente: “Las decisiones de inversión para expandir la capacidad del parque
están atomizadas en un número muy amplio de propietarios con dificultades para
predecir el comportamiento futuro de la demanda.” Si se acepta como válido el argumento de que
los camioneros no tienen los elementos necesarios para tomar decisiones
adecuadas no es lógico que el gobierno diga que lo que hay que hacer es
mantener constante el tamaño del parque camionero con la regla de 1:1.
Al revisar en detalle las decisiones de política
del gobierno nacional frente al tema de los fletes y la restricción en la
entrada de nuevos vehículos para prestar el servicio público de transporte de
carga por carretera podemos concluir que los argumentos dados por el gobierno
son inadecuados para orientar el desarrollo armónico de este sector clave de la
economía colombiana.
A continuación entraremos a mirar en detalle las
contribuciones que la política del 1:1 ha hecho a la asignación de recursos en
el sector de transporte de carga por carretera.
En Colombia desde mediados del siglo pasado, el
gobierno ha considerado que se debe regular el tamaño del parque automotor de
servicio público. En las épocas en donde había una permanente escasez de
divisas y todos los vehículo eran importados, el gobierno justificaba esta
política con el argumento de que de esta manera se lograba una mejor
utilización de los recursos externos. Por esta razón para importar de camiones
se requería contar con una licencia de importación y una autorización del
Ministerio de Fomento.
En esa época, mediados del siglo XX, la demanda de
transporte de carga por carretera superaba la oferta disponible. Quien lograba
conseguir una licencia de importación y matricular su vehículo, entraba a un
negocio con una alta rentabilidad. No era extraño leer periódicamente en los
medios de comunicación casos donde se reportaban actos de corrupción por parte
de los funcionarios encargados de la asignación de los cupos para los vehículos
que prestaban servicio público de transporte de carga por carretera. Estos
escándalos fueron más notables cuando la mejora de la infraestructura vial del
país permitió a los transportadores operar con tractomulas. Como estos
vehículos eran más eficientes resultaron más rentables que los camiones
tradicionales y se aumentó considerablemente la demanda por tractomulas.
De la situación donde por decisiones políticas se
presentaba un exceso de demanda por camiones eventualmente se llegó a un
escenario contrario en el que hay una sobreoferta de vehículos que transportan
carga por carretera. Esta es una
realidad que ha vivido también el transporte urbano de pasajeros en Colombia debido a la intervención del gobierno en ese sector. Las tarifas altas
dieron lugar a una aceleración de la inversión en los vehículos de transporte público
que resultó en un aumento en el parque automotor que tuvo como consecuencia una
disminución en la ocupación promedio de los vehículos, que de acuerdo con la política
del gobierno de garantizar una
rentabilidad dio lugar a un círculo vicioso de un aumento del valor, en
términos reales, de los pasajes.
En 1993, Bogotá experimentó con la congelación del
parque automotor de buses, busetas colectivos y taxis sin ningún efecto
positivo para la ciudad pero muy beneficioso para los particulares . Posteriormente,
la administración de la ciudad adoptó las recomendaciones de una firma
consultora que propuso aumentar las
tarifas del transporte para financiar la política de desintegración total del
exceso de buses que circulaban en la ciudad con el fin de asegurar el retiro de
los vehículos que habían cumplido su vida útil. Esas recomendaciones en contra
de cualquier lógica económica exacerbaron el problema creando problemas
adicionales pues los transportadores se quedaron con los recursos dedicados a
la financiación de la reposición de los vehículos.
Con la entrada de los sistemas de transporte tipo
TransMilenio seguido posteriormente con la puesta en funcionamiento de los Sistemas
Integrados de Transporte Público (SITP) el problema de la sobreoferta de
vehículos de transporte de pasajeros en Bogotá y en otras ciudades del país se agudizó.
Los experimentos realizados por los diferentes
niveles de gobierno para acabar con la sobreoferta
de transporte público en la capital de Colombia no
han sido exitosos por lo que a continuación trataré de explicar por qué no han
funcionado.
La primera razón es sencilla de entender pero difícil
de cambiar por los altos costos políticos de ponerla en práctica. Como vimos, la causa de la
sobreinversión en el sector de transporte público se debe a que las tarifas fijadas
por el gobierno aseguran una rentabilidad de la inversión que aísla al
transportador de las fuerzas del mercado. Si uno sobre invierte en un sector en
que el precio está determinado por condiciones del mercado, existe un mecanismo de ajuste automático pues
el aumento en la inversión da lugar a un aumento en la producción que lleva a
una disminución del precio hasta cuando la oferta sea igual a la demanda. En este
caso, la recomendación políticamente incorrecta, pero económicamente sensata es
una reducción de las tarifas que el mercado realizaría si las tarifas fueran
liberadas. La lógica indicaría que lo
que hay que congelar son las tarifas en términos nominales para que el problema
del sobredimensionamiento del parque automotor se solucione a través del
tiempo.
La segunda razón del por qué no se ha podido
solucionar el problema del exceso de oferta, y aún cuando parezca paradójico, es
que la congelación del parque no mantienen la oferta de transporte
constante. La explicación es muy
sencilla cuando se acepta que la medición de oferta de transporte debe hacerse
correctamente multiplicando el número de pasajeros movilizados por la distancia
recorrida cuando se habla de transporte de personas y de toneladas
multiplicadas por la distancia recorrida cuando se trata de transporte de carga.
Por ejemplo, cuando sale un bus o camión viejo de
circulación el efecto sobre la oferta, diaria, semanal, mensual o anual debe calcularse
multiplicando la capacidad por la distancia promedio recorrida en el día,
semana, mes o año. Cuando entra un bus o camión nuevo a reemplazar el viejo el
impacto en la oferta se debe calcular de manera análoga. La idea de que un bus
o camión nuevo es equivalente a un bus o camión viejo solo es cierto cuando los
dos vehículos, el nuevo y el viejo, recorren el mismo número de kilómetros.
En la realidad el vehículo nuevo se utiliza más
intensamente que el vehículo que ya cumplió su vida útil y por lo tanto la
oferta de transporte aumenta con esta regla de congelación y reposición por
desintegración.
Desde la perspectiva financiera, el cambio de un
bus o camión viejo por uno nuevo aumenta el saldo del balance en la cuenta de
activos fijos por lo que se está incrementando el monto de recursos monetarios
dirigidos a la prestación del servicio de transporte. Cuando se da de baja el vehículo
viejo el saldo del balance no cambia pues su valor se encuentra totalmente depreciado.
Para el caso específico de los camiones, la
política del 1:1 no es neutra con respecto a la oferta pues implica un
crecimiento de la oferta de carga por las razones ya expuestas. A la pregunta
de cuándo se justifica un incremento en la oferta la respuesta es sencilla: cuando
la demanda esté creciendo. Pero si la demanda está estancada o está decreciendo,
como en el caso actual de Colombia, mantener la política del 1:1 por parte del
gobierno se convierte en un monumental autogol. Con la más reciente decisión
del Ministerio de Transporte de mantener vigente el 1:1 para solucionar el Paro
Camionero de este año, lo que en realidad se está promoviendo es el aumento de la
oferta cuando hay exceso de oferta y además se está incentivando que entre dinero
fresco a una actividad que está en problemas lo que en inglés se dice: “Throwing good Money after bad Money”.
El siguiente pasó a seguir es entrar a cuantificar el
costo fiscal del 1:1 y uno queda aterrado por su magnitud y sorprendido por los
elementos contradictorios introducidos en esta política pública.
Es importante recordar a mis lectores que la
política vigente del 1:1 fue establecida por medio de la Resolución
7036 de 31 de julio de 2012 cuando era Ministro de Transporte el Ingeniero
Electricista Miguel Peñalosa Barrientos, curiosamente el único ministro de Juan
Manuel Santos que no sufrió un paro camionero.
La política del 1:1 en la actualidad tiene tres
modalidades. La primera es la de “Reconocimiento
económico por desintegración total”, la segunda es la de “Reposición por
desintegración física total con reconocimiento económico para la promoción de
la renovación del parque automotor de carga”. La tercera es la “Reposición
por desintegración física total”.[2]
La primera modalidad ofrece un incentivo en dinero a
aquellos propietarios de un vehículo con una edad superior a los 20 años que
acepten retirarse del negocio chatarrizando su vehículo. Este incentivo depende
de la capacidad del vehículo que se va a desintegrar. En 2016, este incentivo
se fijó por medio de la Resolución
166 del Ministerio de Transporte. A
los propietarios de camiones de dos ejes el gobierno les reconoce $44,6
millones por chatarrizar su camión y salirse del negocio. A los propietarios de
un tractocamión de tres ejes, conocido como un 3S, el gobierno les otorga un
incentivo de $89,3 millones. Para todos los otros vehículo el gobierno reconoce
$63,8 millones.
Estos montos son escandalosamente atractivos para
los dueños de los camiones y tractomulas que voluntariamente dejen circular por
el país. Para un dueño de un camión de veinte o más años que se ha dedicado a
esta actividad toda la vida, esté a punto de pensionarse y quiera salir del
negocio, el gobierno le ofrece un bono de retiro de 64 salarios mínimos
mensuales, casi cinco años y cuatro meses de un salario mínimo mensual por
dejar un negocio en problemas.
Curiosamente los medios de comunicación, informan
que esta modalidad del programa no ha tenido el éxito esperado y los
periodistas sostienen que el gobierno debe aumentar el valor del incentivo si
quiere reducir la sobreoferta de camiones.
La pregunta que le surge a un bloguero curioso es: “¿Por
qué los camioneros no están aceptando esta oferta tan atractiva que el gobierno
no le hace a ningún otro empresario en otro sector de la economía? La lógica
indica que cuando uno está en el lugar equivocado lo más racional es liquidar
el negocio, sacar la platica, e invertirla en otra actividad más rentable.
La respuesta a esta incógnita es que la política
del 1:1 crea un valor artificial a los dueños de los vehículos por el derecho a
operar en un mercado donde la oferta está congelada es decir un cupo. Entonces
la explicación lógica es que el valor del cupo en el mercado es mayor al incentivo
monetario ofrecido por el gobierno.
La segunda modalidad de la política del 1:1 que el
gobierno le ofrece a los camioneros es la de “Reposición por desintegración física total con
reconocimiento económico para la promoción de la renovación del parque automotor
de carga”. A los camioneros que escogen esta modalidad, el gobierno les reconoce
la mitad del incentivo ofrecido en la primera modalidad y les permite ingresar
un vehículo cero kilómetros para reponer el vehículo desintegrado.
Es importante resaltar que es contradictorio
introducir un incentivo que fomenta una mayor inversión en el sector cuando por
otro lado se da un incentivo económico a los que aceptan retirarse del sector. Esta
es la segunda razón por la que la primera modalidad del 1:1 no tiene el éxito
esperado.
La tercera modalidad es la “Reposición por
desintegración física total” donde se requiere chatarrizar un vehículo de carga
usado para introducir uno nuevo ya sea de servicio público o particular. Esto
quiere decir que para matricular un vehículo nuevo es necesario contar con un
cupo de un vehículo chatarrizado. Este cupo se exige tanto a los camiones
dedicado al servicio particular, como el prestado por Postobón y Coca Cola con
sus propios camiones, o del servicio público prestado por empresas como Coltanques
o Impala.
Después de haber realizado este análisis y conocer
en detalle los generosos beneficios que han conquistado los camioneros en los
últimos años, uno comienza a entender porqué los camioneros luchan en muchos
casos hasta la muerte durante los paros camioneros.
Con base en estos detalles se puede pasar a estimar
el costo fiscal de sacar de circulación los camiones de dos ejes modelo 70 y anteriores.
Según el diario La
República, en Colombia existen 22.972 camiones modelo 1970 y anteriores,
que si se acogieran a la primera modalidad de la política 1:1, tendrían el derecho
a recibir la astronómica cifra $960.137.712.000.
De esta forma uno se da cuenta que la primera modalidad de este programa puede
costar fácilmente un billón de pesos.
Para finalizar de escandalizar a mis lectores de la
forma como se ha manejado el sector de transporte por carretera en Colombia durante
los últimos años, vale la pena mencionar que el periodista Germán Gómez Polo de
El Espectador 3 días después de terminado el paro, le preguntó el día 25 de
julio de 2016 al Ministro de Transporte Jorge Eduardo Rojas sobre cómo sería la
financiación del programa de chatarrización del gobierno nacional. El Ministro
contestó textualmente: “El presupuesto es de $830 millones. Vamos a
estructurar el mecanismo financiero para ejecutarlo y debe estar listo en unos
quince días.” Es muy triste leer una
declaración del jefe de la cartera de transporte que muestra un total
desconocimiento de la realidad del sector que está liderando. Con el debido
respeto me atrevo a recordarle al ministro que con esos $830 millones solo se
pueden comprar tres tractomulas nuevas, y solo se puede pagar el incentivo a 37
camiones de dos ejes a las tarifas actuales si se destinan todos los recursos a
la primera modalidad del 1:1. Más triste aún es que el periodista acepte esta
cifra como cierta pues esto revela la falta de conocimiento tanto del
entrevistador como del entrevistado de un tema que paralizó a Colombia por 45
días. Lamentablemente, la irreal cifra es mencionada al día siguiente en el
editorial titulado el
acuerdo camionero.
Muy poco se puede esperar de un país en donde ni el
Ministro ni los medios de comunicación tienen una idea clara del costo tan alto
que tienen los apoyos a los camioneros.
Espero que con esta nueva entrada sobre la compleja
situación por la que está atravesando el sector de transporte de carga por
carretera, mis lectores hayan quedado convencidos de que el Ministerio de Transporte
debe modificar la política regulatoria del sector eliminando lo más pronto
posible la tabla de fletes y la política del 1:1 y que esta entrada haya
aportado algunos elementos importantes para enriquecer un diagnóstico técnico de
cómo se llegó a esta lamentable situación.
Nota Editorial: El autor de este blog viajará a
Estados Unidos esta semana para acompañar a su hija mayor en el nacimiento de su
segunda hija. Por lo tanto, estaré enfocado en mis responsabilidades como abuelo
de mis dos nietecitas a no ser que ocurra algún evento extraordinario que
amerite publicar un artículo en esta tribuna virtual.
[1] Conpes 3759 del 20 de agosto de 2013 https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Conpes/Econ%C3%B3micos/3759.pdf
[2]
En la resolución 7036 de 2012 existía una cuarta modalidad denominada “Reposición
por compromiso de desintegración física total”. Esta modalidad permitía reponer
un vehículo a quien suscribiera una póliza que garantizara la desintegración de
un vehículo. Como el valor de la caución era inferior al valor del cupo los que
habían suscrito la póliza preferían pagar el valor de la caución. De esta
manera se generaron ingresos por valor de un billón y medio de pesos. La
Ingeniera Industrial Cecilia Álvarez Correa mediante Decreto
1769 de 2013 derogó esta modalidad que se había originado en el Decreto
3525 de 2005 terminando la única intervención inteligente que ha hecho el gobierno
en el campo del transporte de carga por carretera.
Estimado Dr Pachón: lo felicito por esta valiosa y valerosa publicación sobre la realidad Colombiana. Para mí ha resultado muy ilustrativa y sorprendente al ver como se manejan los asuntos públicos bajo el predominio de intereses particulares, seguramente apoyados por la clase política que sacrifica el interés general en aras de su propio beneficio. Le agradezco su contribución a la educación de la opinión pública. Reciba un cordial y atento saludo.
ResponderEliminarApreciado Rafael, Muchas Gracias por la lectura y el comentario.
EliminarEs realmente sorprende la manera como se justifica el favorecí miento a los dueños de los camiones.
Me impresiona la baja calidad de los documentos Conpes y el desconocimiento del tema por parte del Ministerio
Saludos cordiales
Un post genial y un blog aun mejor, enhorabuena Álvaro por todo el trabajo que realizas día a día para las personas que nos dedicamos a este negocio, sigue así. Un abrazo
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