Bogotá y su Metro de la Fantasía Parte III

El Metro de Bogotá es la obra de infraestructura más importante que se ha propuesto en el país en toda su historia. Se han hecho más de una decena de estudios sobre la factibilidad de este proyecto durante los últimos 50 años y la ciudad no ha construido un solo centímetro de este sistema de transporte masivo.

Una inversión de más de 15 billones de pesos ($5,800 millones de dólares a la tasa de cambio de hoy) en el escenario más optimista, requiere en primer lugar, una serie de estudios rigurosos que le permitan a la sociedad cuantificar los beneficios reales de esta iniciativa para que permitan, en segundo lugar, avalar que este proyecto es la mejor solución para mejorar la movilidad de casi 8 millones de habitantes (7,853,110). Por esta razón, se realizaron tres entradas consecutivas sobre la “Evaluación Socioeconómica ExAnte del Proyecto Primera Línea del Metro de Bogotá”.

En la primera parte de esta trilogía se pudo establecer que la razón costo beneficio obtenida en la evaluación socioeconómica estaba sobreestimada pues se medían los beneficios de un sistema de transporte ideal mientras solo se incluían los costos de inversión de la Primera Línea del Metro de Bogotá. También se anotó que era un error conceptual incluir en la evaluación económica tanto los beneficios de ahorros en tiempo de viaje como los incrementos en el valor del terreno.

Además, se anotó que el cálculo de otra serie de rubros como el de costos evitados por robos, prevención de enfermedades, disminución de accidentes, eran muy bajos y su contribución  a la rentabilidad del proyecto era mínima.

En la segunda parte de la trilogía, se revisó detalladamente el cálculo del incremento en el valor del terreno y sorpresivamente se encontró que los parámetros utilizados para el cálculo de este incremento no eran significativos estadísticamente y por tanto los cálculos realizados se basaban en información muy débil generando serios cuestionamientos a la metodología utilizada. Si esto fuera poco, se pudo establecer que los incrementos en la valorización del suelo se capitalizaron en el momento en que comenzaba a operar el proyecto y además el precio del terreno se continuo valorizando durante todo el horizonte de planeación del proyecto.

Dada la magnitud de la inversión en la PLMB, un paso fundamental para la ejecución de este proyecto es la aprobación de un documento por parte del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) del Gobierno Nacional. Basados en lo expuesto en las dos entradas anteriores, donde se encuentran errores fundamentales en la metodología de la evaluación del proyecto, se podría pensar que este estudio socioeconómico difícilmente podrá sustentar la aprobación del Metro de Bogotá por parte del CONPES y que se debería más bien pensar en rehacer el análisis subsanando las fallas encontradas. 

Teniendo en cuenta que la evaluación económica incluía una metodología alternativa basada en el concepto de Disposición a Pagar (DAP), se consideró necesario analizar el trabajo de los consultores antes de dictar un veredicto final sobre las fortalezas y debilidades del cálculo de la rentabilidad económica.

La primera observación que hay que hacer sobre el cálculo de la DAP[1] se basa en el gráfico 94, mencionado en la entrada de la semana pasada. Para facilidad de exposición dicho gráfico se reproduce a continuación.

En el gráfico se puede apreciar que en el período 2015-2020, período de construcción de la PLMB donde en teoría solo se reflejan los costos del proyecto, los flujos económicos  por DAP (las barras rojas) son inferiores, en valor absoluto, a los flujos económicos por Costos Evitados CE (las barras azules) cuando deberían ser iguales. Este es un síntoma de una anomalía en la evaluación económica utilizando la metodología DAP.

Una posible razón que explicaría esta diferencia es que había diferencias en los costos utilizados en las dos metodologías. Sin embargo es fácil comprobar que esto no es así. Basta comparar la Tabla 125 de la página 347 que resume los valores presentes de los flujos económicos de la metodología de DAP, con la Tabla 124 de la página 346 que resume los valores presentes de los flujos económicos de los CE.

Como lo puede comparar el lector, los valores que aparecen en rojo en la Tabla 125 correspondientes a los costos de la PLMB son exactamente iguales a los que aparecen en la Tabla 124. Por lo tanto, debe existir otra razón para que exista esta diferencia entre las dos metodologías. La explicación se encuentra en la Tabla 51 de la página 196.

En la última columna se puede apreciar que los beneficios se calculan desde el año 2015 y continúan hasta el año 2050. Por lo tanto, la discrepancia observada en el gráfico 94 no se debe a que los costos sean menores en la metodología DAP, sino a que los beneficios se han comenzado a contar desde el momento en que se abre la licitación en 2015 y no en el momento en que entra en funcionamiento el proyecto (2021).

La Tabla 51 también pone de presente que los consultores consideraron dos escenarios posibles; uno en el que la DAP permanece constante y otro en el que la DAP crece al 3 por ciento por año. El Valor Presente de los flujos económicos considerados en los dos escenarios no es difícil de calcular.

Para calcular el Valor Presente de los beneficios en el escenario 1, se puede utilizar Excel o una calculadora financiera. Tomando 35 para el número de periodos, 8,5% para la tasa de interés y un pago anual de $1.039.684.461.960 se obtiene una cifra de $11.527.794 millones para el valor presente de los beneficios.

Para calcular el Valor Presente Neto en el escenario 2, es necesario utilizar un pequeño truco que se utilizaba cuando la inflación era alta y los planes de amortización tenían una cuota ajustada anualmente. Este truco consistía en establecer una tasa equivalente y calcular el valor presente de este flujo creciente. En nuestro caso, la tasa de interés equivalente a una tasa de descuento del 8,5% y a un flujo que crece al 3% por año es 5,34% por año. La calculadora financiera o el Excel dan como resultado que en el escenario 2 el Valor Presente del flujo de beneficios es de $16.318.077,7 millones . Esto quiere decir que en el escenario 2 el valor presente de los beneficios es un 42% mayor que en el escenario 1.

Volviendo a la tabla 125 y notando que en la página 346 los consultores anotan “La tabla 125 muestra los resultados por la metodología de DAP en el escenario creciente.”, uno descubre un error de cálculo considerable de $5 billones de pesos pues los beneficios totales deberían ser $16,3 billones, como se explico en el párrafo anterior, y no los $21.3 billones que aparecen en la Tabla 125.

Resumiendo, se ha encontrado tres puntos críticos en el cálculo de la rentabilidad económica por el método de la DAP. Los consultores le presentaron a la ciudad un escenario de crecimiento anual de la DAP del 3% que produce un resultado 42% por encima del escenario usual donde la Disposición a Pagar permanece igual en pesos constantes. También hay una inconsistencia entre el Valor Presente calculado con base en la Tabla 51 y  el Valor Presente de los Beneficios al usuario que aparece en la Tabla 125. Una sobreestimación de 31%. Además se han incluido como beneficios en la DAP el período 2015-2021, a pesar de que todavía no ha entrado en funcionamiento la PLMB.

Si se descuenta el efecto de incluir los beneficios entre 2015 y 2021, a partir de los datos de la Tabla 51, se puede establecer que el Valor Presente de los beneficios del Escenario 2 es $11.083.374.825.455 es decir $11,08 billones y no los $21,33 billones que aparecen en la Tabla125, una diferencia de $10,25 billones.

Bajo esta premisa el Valor Presente Neto de la PLMB se vuelve negativo ($2.3 billones) y su relación beneficio/costo sería de 0,782. Esto indicaría que bajo estas circunstancias el proyecto de la PLMB NO sería rentable.

Como un epílogo a este análisis de la rentabilidad del proyecto de la Primera Línea del Metro de Bogotá, es evaluar una hipótesis que formulan los consultores y que puede llamarse la ´Hipótesis de la Miopía de los Bogotanos´.

Los consultores escriben en la sección de conclusiones, página 372:

“Sobre  la  relación  entre  la  DAP  y  aproximación  de  costos  evitados  y  transferencia  de beneficios: Las diferencias entre las estimaciones de los valores económicos de la DAP, los costos evitados y la transferencia de beneficios; se explican por la miopía en la percepción de los  indagados, con respecto a las mejoras reales en bienestar que puede aportar un proyecto como la  PLMB. No hay que olvidar que se trata de un desarrollo nuevo, solamente comparable para ellos, con experiencias como Transmilenio, un proyecto que desde su perspectiva, no ha cumplido las  expectativas de la ciudad en materia de transporte”. 

Este enunciado parece ser la interpretación del Gráfico 94. Los bogotanos son miopes porque no pueden ver los grandes beneficios de la metodología de los CE sino que ven solamente una pequeña parte. En otras palabras, los consultores se sorprenden de que los bogotanos solo pueden percibir una mínima parte de los beneficios del proyecto es decir las barras rojas cuando deberían ver más bien las barras azules.

Los que han seguido los argumentos expuestos en el Blog saben muy bien que la discrepancia se debe a que la metodología de los CE ha sobreestimado de manera considerable los beneficios del proyecto y no a que los bogotanos sean tan miopes.

Para confirmar que la percepción de los beneficios por parte de los bogotanos no está subestimada en la encuesta, es conveniente mirar una ilustración de la presentación realizada por los consultores en la Alcaldía Mayor.

Según la presentación y la Tabla 51 del estudio socioeconómico, los hogares bogotanos están dispuestos a pagar $130.454 mensuales por la construcción de la PLMB. Cuando multiplicamos por 12 para obtener la DAP anual, encontramos que los hogares bogotanos estarían dispuestos a pagar $1.565.448 al año.

Si multiplicamos esta cifra por los 2.185.874 hogares[2] que aparecen en la ilustración, encontramos que los bogotanos, para asegurarse de la construcción de  la PLMB, estarían dispuestos a pagar anualmente  la nada despreciable suma de $3.421.872.081.552 o sea $ 3,4 billones de pesos.

¿Será que esta cifra es consistente con la hipótesis de miopía? La respuesta con mucha probabilidad es que los bogotanos  no son miopes, pues los 3,4 billones de pesos al año representan 1,7 veces el recaudo del impuesto predial de 2014. Dicho de otra manera, los bogotanos, de acuerdo con la encuesta realizada por los consultores, estarían dispuestos a aceptar una sobretasa de 170 % del impuesto predial hasta el 2050, con incrementos anuales de 3% en términos reales, para asegurar que se construya la PLMB.

Si uno juzga por el gran rechazo que ha tenido el cobro del impuesto predial de 2015, uno debería pensar más bien que los bogotanos en la encuesta le metieron un cañazo a los encuestadores diciendo que están dispuestos a pagar esas sumas cuando en realidad no lo están. Este no sería el primer caso de ‘comportamiento estratégico’ en el que el encuestado exagera su disponibilidad a pagar para que las autoridades tomen la decisión de construir una obra.

Por todo lo anterior, uno podría concluir que la rentabilidad obtenida por los consultores por el método de la DAP esta sobrestimada tanto por problemas en su aplicación como por el comportamiento estratégico de los encuestados que declararon un valor muy por encima de sus preferencias y su real potencial económico.

Recapitulando lo analizado en estas tres entradas sobre la evaluación económica de la PLMB podemos afirmar: el estudio socioeconómico de la Primera línea del Metro de Bogotá presenta una gran sobreestimación de los beneficios económicos, tanto en el enfoque de los tiempos de viaje, como en el de los incrementos en el valor del suelo y en la disposición a pagar.

La versión actual del estudio socioeconómico de la PLMB carece de la solidez necesaria para ser presentada al Conpes y en su estado actual genera un altísimo grado de zozobra en la búsqueda de una solución efectiva y eficiente a los graves problemas de movilidad de Bogotá.

¿Qué lecciones podemos aprender de este capítulo del sueño de Bogotá por construir su Metro?

Una de las primeras lecciones es que no existe una guía metodológica para la realización de una evaluación económica de un proyecto. El Gobierno, con asesoría de expertos,  debería establecer a la mayor brevedad esta guía metodológica, y hacerla de obligatorio cumplimiento. Mientras no se cuente con guías como las utilizadas en Australia o en el Reino Unido se van a tener innumerables discusiones que no ayudan en la toma de decisiones. 

La PLMB es tal vez uno de los proyectos que van a requerir más recursos del Estado. No puede ignorarse que estos recursos tienen un costo de oportunidad muy alto, sobre todo en la actual coyuntura económica. Para ponerlo en perspectiva, el 70% que le corresponde financiar a la Nación, equivale al valor bursátil de Isagen más el 2,6% de Ecopetrol.  El treinta por ciento de la inversión que debe financiar el Distrito equivale al valor bursátil de la ETB más el 3% del valor bursátil de la EEB[3].

Aunque no se conoce el informe sobre el impacto de la PLMB en las finanzas públicas de Bogotá y de la nación si es posible inferir que por el tamaño del proyecto tantos los gobiernos nacional y distrital van a tener que dejar de hacer otras obras de mayor rentabilidad económica. El fin de la bonanza de las materias primas ha llegado en un mal momento para la aprobación del Metro pues ahora las condiciones de las finanzas públicas no son tan favorables para proyectos de gran envergadura.

Finalmente, no parece confiable el resultado de consultarle a los ciudadanos cuánto están dispuestos a pagar por una obra de infraestructura, pues existirá siempre el incentivo a exagerar los beneficios para inducir al gobierno a la construcción de una obra. Se requiere más bien, diseñar y establecer mecanismos para que las obras de infraestructura de gran envergadura sean sometidas a una consulta popular en que se le presente a la ciudadanía las cuentas claras sobre los costos y beneficios de un proyecto para aprobar simultáneamente Norte América y en Europa muchos elefantes blancos se han quedado en el papel.

Colorín Colorado quien sabe si esta historia ha terminado.

---

[1] El informe de los consultores utiliza tanto la expresión disponibilidad a pagar como disposición a pagar para referirse al mismo concepto.

[2] Debe notarse que en la Tabla 51 el número de hogares considerados en el cálculo de los beneficios es 664.146 y no los  2.185.874 que aparecen en la presentación en la Alcaldía Mayor.

[3] El 20 de marzo de 2015, el valor bursátil de las empresas mencionadas era: Ecopetrol - $81,2 billones, Empresa de Energía de Bogotá - $14,7 billones, ISAGEN - $8,2 billones y ETB - $1,6 billones.

Se tomo como valor de la inversión en la PLMB la cifra de $14.746.461,82 millones, Tabla 103 de la página 299 del estudio socioeconómico de la PLMB.