La exención al pico y placa en Bogotá: cinco puntos a considerar desde la teoría y la práctica

La Administración Distrital de Enrique Peñalosa Londoño con el  deseo de mejorar los ingresos fiscales destinados  a solucionar los problemas de movilidad de los bogotanos, está proponiendo  un mecanismo innovador para las personas que utilizan automóviles particulares puedan circular durante todas las horas del  días sin estar sujetos  a la restricción de pico y placa. El Alcalde Peñalosa ha dicho que este beneficio se puede obtener siempre y cuando el dueño de un vehículo particular realice un pago anual adicional a los impuestos vigentes.[1]

El debate en los medios de comunicación y en las redes sociales sobre la conveniencia de esta medida, así como sus pros y sus contras, ya comenzó. El Tiempo en su editorial del día 12 de mayo de 2016 sostuvo que está medida puede cumplir el propósito de generar algunos recursos adicionales para mejorar el transporte público capitalino,   que puede tener éxito advirtiendo que:  “Limitar o pagar por el uso de las vías a cualquier hora siempre resultará antipático, a menos que la ciudadanía sienta que hay una estrategia clara que prioriza medios alternativos de movilidad y dignifica a los usuarios de a pie. Y en la Administración está buena parte de los estrategas que más saben del tema.”

Con el ánimo de contribuir al debate, a continuación haré cinco observaciones desde la teoría y la práctica que pueden aportar elementos adicionales a esta discusión.

1.       Es una buena idea.

La inmensa minoría conformada por los lectores de mis columnas de prensa y de mis entradas en el blog, saben muy bien que siempre he defendido con ahínco la sustitución de restricciones cuantitativas (como el pico y placa en las ciudades con problemas de movilidad) por mecanismos que utilicen el sistema de precios para asignar los recursos escasos. En su momento apoyé la decisión de subastar las licencias de importación,  los espacios de televisión y los cupos de los vehículos de transporte público[2].

En el 2001, cuando Antanas Mockus volvió a la Alcaldía, en el seno del comité de expertos en movilidad convocado por el Alcalde , se planteó la necesidad de encontrar soluciones definitivas al problema de congestión de la ciudad que pudieran reemplazar la medida de pico y placa establecida que Enrique Peñalosa había establecido en 1998 con un carácter temporal.  En el comité mencionado se plantearon medidas como los cobros por congestión y la introducción de impuestos a los parqueaderos que podrían, al mismo tiempo, generar recursos adicionales y disminuir la demanda de viajes en vehículos particulares.

Unos años después, el miércoles 21 de octubre de 2009 en las instalaciones del diario El Tiempo en una reunión convocada por Carlos Córdoba, en ese entonces coordinador del programa “Bogotá Como Vamos”, en la que participaron entre otras personalidades  Fernando Álvarez, Secretario de Movilidad de la Administración de Samuel Moreno, Juan Fernando Peterson, de la Cámara de Comercio, Carlos Felipe Pardo y representantes del Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo (Cider) de la Universidad de los Andes y de Transparencia Internacional de Colombia;  expuse una idea similar a la propuesta por la Administración Distrital actual que bautice como la Súper Placa.

Posteriormente, cuando  participé en la campaña a la Alcaldía de Bogotá de David Luna,actual Mintic de Juan Manuel,  elaboré el miércoles 3 de marzo de 2011 una propuesta donde promovía la  Súper Placa buscando que fuera incluida en las propuestas de la campaña para mejorar la movilidad de Bogotá. Para esa época ya había encontrado que este tipo de restricción estaba funcionando en Singapur en donde la Autoridad de Transito realizaba unas subastas semestrales de placas para los nuevos vehículos con el propósito de limitar el crecimiento del parque automotor, algo que siguen realizando con éxito hoy en día.[3]

2.       Es un impuesto pigouviano.

Como se explicó en una entrada anterior del Blog.[4] en la presencia de congestión vehicular los impuestos a los autómoviles particulares y a su circulación pueden dar lugar a un círculo virtuoso. Por una parte, disminuyen la congestión existente  generando recursos tributarios adicionales que permiten emprender acciones para mejorar el bienestar de la ciudad.

Académicos importantes que han recibido el premio Nobel de Economía han hecho contribuciones sobre la tributación óptima en la que se busca diseñar sistemas tributarios que minimicen las distorsiones generadas por los impuestos.[5]

3.       Es un instrumento complementario a otras medidas de manejo de la demanda de transporte particular.

Como se mencionó anteriormente, desde 1990 en Singapur, se ha  utilizado una política similar a mi idea de la Súper Placa y por lo tanto el análisis de la política implementada en ese país de Asia puede ser útil para analizar la propuesta hecha por el equipo técnico del Distrito Capital.

En Singapur, para poder matricular un carro nuevo se necesita presentar un certificado de derecho de matrícula (Certificate of Entitlement, COE) expedido por la Autoridad de Transporte Terrestre (Land Transport Authority, LTA) que se adquiere  por medio de una subasta realizada cada seis meses y con una validez del COE por diez años prorrogables por cinco más.

El esquema se ha concebido para disminuir el ritmo de crecimiento del parque automotor pues desde 1975 este país asiático se cuenta con sistemas de cobros por congestión que han sido ejemplo para el mundo.

La política propuesta por la Administración Distrital actual no se puede considerar como la panacea para eliminar la congestión.  Adicionalmente, será necesario poner a funcionar una política de cobros por congestión y la contribución por el uso de parqueaderos.

Si se acepta que en Bogotá se van a necesitar medidas adicionales para mejorar la movilidad, es imperativo diseñar una política que contribuya en el largo plazo a crear una situación en la que los vehículos particulares puedan funcionar sin ninguna restricción.

Para comenzar se deberá buscar que la demanda de transporte particular crezca a un ritmo similar al de la capacidad vial objetivo que logra el mecanismo del COE en Singapur. Si el gobierno de una ciudad no puede o no quiere proveer infraestructura adicional para el transporte que sea superior a un determinado porcentaje (3% por año en el caso de Singapur), no debería permitir que el parque automotor creciera a un ritmo mayor.

En el caso de Bogotá, tratar de desarrollar un sistema como el propuesto por el Alcalde Peñalosa que sea aplicable tanto a los carros nuevos como a los  usados puede ser muy difícil de controlar, más aún si se requiere comprobar si el dueño ha pagado el valor correspondiente al año actual.

Mi propuesta es que quien quiera matricular un carro nuevo tenga la opción de adquirir una placa que le garantice circular sin ningún tipo de restricción en la ciudad durante diez años. Expedir una licencia a 10 años en lugar de una exención anual tiene una serie de ventajas adicionales.

En primer lugar,  una vez entre en funcionamiento el sistema es muy difícil de terminarlo pues se crean una serie de derechos que no se pueden desconocer por nuevas administraciones distritales. Mientras que con el permiso anual, una nueva administración de diferente ideología  eliminar fácilmente la medida.

En segundo lugar, con mi propuesta  la administración recaudaría en el momento de la matrícula el equivalente a los recaudos de los próximos diez años, mientras que en la propuesta el Distrito los ingresos entrarían en incómodas cuotas anuales.

4.       Los derechos deben ser asignados al vehículo y no al propietario.

Las autoridades de Singapur inicialmente permitían que el Certificado de Derecho de Matrícula se pudiera transferir entre personas. Sin embargo, los ciudadanos se quejaba de que se estaban creando intermediarios que se estaban lucrando comprando los certificados en las subastas y después vendiéndolos a los que realmente los necesitaban.

Para evitar problemas, la LTA decidió que el certificado solo fuera transferible mientras se registrara el carro y que una vez se matriculara el vehículo, el certificado quedaba vinculado al vehículo.

Aunque en su momento se pensó que esta restricción de no transferencia era inconveniente desde el punto de vista teórico, se pudo ver en la evaluación que en la realidad el sistema había funcionado correctamente.

5.       Subasta de las placas

En Singapur, el valor del Certificado de Derecho de Registro se obtiene por medio de una subasta  en la que la LTA determina el número de certificados emitidos para asegurar un crecimiento deseado del parque automotor en ese período.

En Bogotá, se está pensando fijar un valor para el Certificado de Libre Circulación sin contar con mucha información sobre su posible demanda. Puede ocurrir entonces que un precio bajo pueda dar lugar a un exceso de vehículos en circulación  y que un precio muy alto genere pocos recursos pues hay muy pocos propietarios dispuestos a pagar esa cifra.

Cuando no se cuenta con información confiable sobre la disponibilidad a pagar de la población que permita determinar de manera confiable el precio que resulte en una cantidad deseada, es aconsejable realizar una subasta en la que se ofrecen las unidades definidas y la puja determina el valor del mercado y los que tienen una disponibilidad a pagar mayor o igual al precio final obtenido en la subasta.

Con mucho respeto me permitiría sugerir a la administración que en lugar de fijar un precio prefiera un mecanismo de subasta paras asignar los Certificados de Libre Circulación.

Un esquema como el propuesto por la Alcaldía o el que funciona en Singapur puede tener un carácter regresivo, pues terminan pagando una porción mayor de su ingreso los propietarios de vehículos particulares menores ingresos. Para reducir el efecto regresivo del Certificado de Derecho de Registro en Singapur se asignan  cuotas específicas para los diferentes tipos de vehículos.

Sin embargo, una evaluación del sistema de Singapur[6] ha encontrado que un esquema de múltiples categorías no es apropiado y que muchas veces ha incidido desfavorablemente en el acceso de los hogares de menores ingresos a un vehículo nuevo. Para eliminar este problema se  ha sugerido utilizar más bien un esquema advalorem en el que la asignación se hace en términos relativos.

Obviamente, como buen consultor mi recomendación a la administración de Bogotá es realizar un estudio que defina en detalle el sistema propuesto pues no hay lugar para improvisación cuando se tiene una magnífica oportunidad de eliminar gradualmente un esquema de pico y placa que ha llegado a su límite de aplicabilidad en Bogotá.

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[1] Este pago según la Administración podría ser una cifra entre 3 y 4 millones de pesos.

[2]  El tema de las subastas se trato en una columna publicada en la revista Guión del 28 de marzo de 1985  titulada el Guante de la mano invisible. http://alvaropachon.blogspot.com.co/1985/03/el-guante-de-la-mano-invisible.html

[3] Un buen resumen de la manera como opera este esquema conocido como el de Certificate of Entitlement https://en.wikipedia.org/wiki/Certificate_of_Entitlement También se puede ver http://blog.moneysmart.sg/car-ownership/understanding-singapores-coe-system/

[4]  Ver la entrada del blog del 24 de febrero de 2015 opciones pigouvianas para financiar el  transporte público en Colombia http://alvaropachon.blogspot.com.co/2015/02/opciones-pigouvianas-para-financiar-el.html

[5] Ver la entrada De Musgrave a Mirrlees – Lecciones de tributación óptima para Colombia http://alvaropachon.blogspot.com.co/2015/03/de-musgraves-mirrlees-lecciones-de.html

[6] Ling, Hui Tan (September 2001). "Rationing Rules and Outcomes: The Experience of Singapore's Vehicle Quota System" (PDF). IMF Working Paper: 5.