Recordando el 92

Todas las discusiones serias sobre el tema ponen de manifiesto que el origen del apagón se origina en la equivocada decisión de desacelerar los grandes proyectos de inversión.

En esta semana se cumplió el segundo aniversario del apagón de mil novecientos noventa y dos. El recuerdo penoso de los trece meses se revivió con el apagoncito del martes pasado. Las dos horas de apagón revivieron para muchos los inconvenientes vividos a lo largo de trece meses que ensombrecerán perennemente a la administración Gaviria. Como en todos los aniversarios, la ocasión es propicia para reflexionar sobre lo que nos enseñó tan amarga experiencia.

Todas las discusiones serias sobre el tema ponen de manifiesto que el origen del apagón se origina en la equivocada decisión de desacelerar los grandes proyectos de inversión. Guillermo Perry, el primer Ministro de Minas y Energía de la Administración Barco se equivocó en materia grave al aplazar la entrada de los principales proyectos hidroeléctricos. Los altos costos que tuvimos que pagar por aplazamiento de los proyectos son inmensamente superiores a los precarios beneficios que pudo obtener el país por el cambio súbito en sus prioridades de inversión. Alterar el ritmo de inversión de proyectos de tal complejidad nunca puede ser considerado como un buen elemento de control macroeconómico. Es evidente que el equilibrio macroeconómico debe lograrse a través de políticas de carácter general sin tener que entrar a cambiar los planes de trabajo de un proyecto en ejecución.

Un segundo error que nos llevó a los problemas del racionamiento es haber basado el desarrollo del sector eléctrico en proyectos hidroeléctricos. Generar energía con agua y no con carbón puede resultar más económico en el corto plazo especialmente cuando hay abundancia de agua. En el largo plazo, en una economía en que hay escasez de capital y en la que hay una mayor incertidumbre en los proyectos hidroeléctricos puede resultar contraproducente depender demasiado en la generación basada en el agua. Los retrasos originados por problemas debidos a las condiciones geológicas y a la alta rotación en las directivas de las empresas pueden acabar con las ventajas relativas de los proyectos hidroeléctricos. La comparación de los costos de la energía entre Colombia y los países que nos compran carbón para generar muestra que los costos de la energía eléctrica en los países que nos compran carbón suelen ser menores que los altos costos que deben pagar los usuarios industriales y comerciales en Colombia.

El tercer error grave en materia de política energética que llevó al apagón del 92 es haber diseñado una política de tarifas que incentiva no solo el mal uso de este recurso escaso por parte de los usuarios de bajos ingresos sino que incentiva el contrabando de energía por parte de los grandes usuarios. Colombia ha abusado de los esquemas redistributivos y los ha convertido en una de las principales causas de la mala asignación de los recursos energéticos. El pensar que las tarifas no tienen ningún efecto en el consumo es una de las principales causas de la mala asignación de recursos en Colombia. Las políticas pregonadas por nuestros populistas de turno han llevado a distorsiones de gran magnitud que han resultado extremadamente difíciles de desmontar.

Una cuarta enseñanza de esta dura experiencia es que el manejo de las empresas es vital. El lograr minimizar el impacto negativo del clientelismo en las empresas es realmente importante. El buen comportamiento de EPM y el mal comportamiento de otras Empresas del sector se explica porque los ciudadanos del Valle de Aburrá decidieron minimizar el influjo de los políticos y dotaron a EPM de instrumentos que les permite operar sin tener que pasar permanentemente por el Concejo. Las mejoras institucionales logradas con el Estatuto de Bogotá pueden permitir que en el futuro la EEB pueda competir favorablemente con otras ciudades y aún con el sector privado.

Una luz en el campo de las tarifas de energía

Por primera vez los representantes del Gobierno han hablado de establecer los subsidios a los usuarios de bajos ingresos en forma explícita.

En las Jornadas de ACIEM (Asociación de Ingenieros Mecánicos Eléctricos y Afines) recientemente realizadas en Bogotá se discutió, una vez más, sobre las tarifas del sector eléctrico. El tema de las tarifas del sector eléctrico en general y el de las tarifas de la Empresa de Energía de Bogotá es bastante complejo y tiene muchos aspectos de interés. Para muchos analistas, el problema más grave de las tarifas de la Empresa de Energía de Bogotá consiste en que su nivel es insuficiente para cubrir los gastos de la Empresa y en especial los derivados del servicio de la deuda externa. Para otros, el mayor problema no se debe a que el nivel promedio de la tarifa es bajo, sino que más bien se origina en la existencia de una diferencia entre la tarifa que se le cobra a un determinado usuario y el costo de proveerle el servicio.

Como se ha venido sosteniendo en estas columnas, la creencia de que la solución de largo plazo para los problemas financieros de las Empresas del Sector Eléctrico se puede lograr mediante el aumento de las tarifas es totalmente equivocada. Esta creencia se basa en la hipótesis de que el aumento de precios no afecta el consumo. La experiencia colombiana ha mostrado que no hay nada más alejado de la realidad. Los empresarios y los consumidores han cambiado su comportamiento como consecuencia del aumento en las tarifas. Algunos han disminuido sus consumos, otros han sustituido el consumo de energía eléctrica por otros energéticos y otros han descubierto que el fraude es una alternativa mejor que pagar las enormes tarifas que les han impuesto las empresas de energía.

Aunque nadie puede negar hoy en día este hecho, todavía existen algunos encargados de tomar decisiones de política que creen que el efecto neto de un aumento en las tarifas puede ser positivo. Suponen que el aumento en los precios puede compensar el efecto causado por la reducción del consumo causado por el incremento en los precios.  Sin embargo, los estudios realizados sobre la demanda de energía eléctrica han mostrado que el efecto de un incremento en los precios en los ingresos de las empresas es prácticamente igual a cero. Esto es, un aumento de un 10 por ciento en la tarifa viene acompañado por una disminución del 10 por ciento en las cantidades consumidas.

La triste realidad de que el cambio en el nivel de tarifas no va a solucionar el problema financiero de las Empresas del Sector Eléctrico no debe paralizarnos. Es necesario en primer lugar, hacer que todo el mundo cubra los costos de proveer este servicio. De otra manera, en el largo plazo será imposible mantener un cubrimiento adecuado de este servicio.

Infortunadamente, el elevar las tarifas de los usuarios que están utilizando ineficientemente la energía eléctrica hasta hacerlo coincidir con el costo para la sociedad tiene el gran problema de que estos usuarios son de bajos ingresos. La solución obvia para llevar las tarifas a su nivel eficiente desde el punto de vista económico es hacer un ajuste gradual de las tarifas. Este ajuste se puede facilitar en la medida en que el subsidio que se ha incorporado en la estructura tarifaria se cambie por un subsidio explícito. Afortunadamente, parece que el Gobierno está contemplando esta posibilidad. Por primera vez los representantes del Gobierno han hablado de establecer los subsidios en forma explícita. Ojalá que lo que se escuchó en las Jornadas de ACIEM se convierta pronto en una realidad.

En la medida en que este subsidio sea concedido directamente por el Gobierno Central la situación financiera de las empresas podrá mejorar. El subsidio directo o explícito permitirá mantener los ingresos de los consumidores de bajos ingresos sin afectar negativamente las finanzas de las empresas.

Este subsidio no tendría que girarse mes a mes a las empresas sino que este podría abonarse como pago de las deudas que tienen las Empresas con el Gobierno Nacional. De esta manera, las Empresas que están contribuyendo a mantener un mejor clima social con unas tarifas subsidiadas verían recompensados sus esfuerzos con una disminución de la deuda que han contraído con el gobierno central para la refinanciación de las empresas.

Cuando el Gobierno asuma directamente la financiación de este subsidio, es muy probable que considere que esta ayuda debe irse marchitando. Este subsidio se iría disminuyendo, poco a poco, hasta desaparecer totalmente con el transcurso del tiempo.

Si bien es posible pensar que con el tiempo desaparecerían los problemas relacionados con los subsidios y las tarifas del sector residencial persistirían las distorsiones existentes en las tarifas de los sectores industrial y comercial. Para eliminar esta distorsión sería necesario disminuir las tarifas de los sectores industrial y comercial. Aceptar que estas tarifas sigan distorsionadas no solo mantendría una de las principales causas de los fraudes sino que también prolongaría los efectos negativos que tienen estas tarifas en la asignación de recursos.

Ojalá que la discusión sobre las tarifas del sector nos permita llegar a la conclusión de que la política tarifaria no debe ser un instrumento para mejorar los ingresos de la empresas sino más bien uno para lograr una utilización racional de los recursos. La regla de oro de las tarifas debería ser que cada quien pague lo que le corresponde, ni un peso más ni un peso menos.

Los modernos Robin Hood

Las empresas de servicios públicos en estos momentos tienen un monumental programa de bienestar totalmente desconocido por los habitantes de las principales ciudades. Estos modernos Robin Hoods han diseñado unos sistemas de tarifas que buscan quitarle a los ricos para darle a los pobres.

  

En esta época en que se inician las administraciones de los nuevos alcaldes es muy útil poner de presente que en Colombia las administraciones locales han asumido un papel que de acuerdo con los libros de texto sobre teoría de política fiscal no deberían estar haciendo. El famosos libro del Profesor Musgrave sobre las Finanzas Públicas señala tres funciones del gobierno, la de estabilización, la de redistribución y la de asignación de recursos.

La función de estabilización, obviamente, está a cargo de la nación pues ninguna de las administraciones tiene acceso a la imprenta del Banco de la República. La función de asignación ha sido considerada como la típica que pueden desempeñar los gobiernos subnacionales. Por lo general estos gobiernos conocen mejor las preferencias de sus ciudadanos y cuentan con mejor información que el gobierno nacional. La mayor eficiencia de los gobiernos locales para desempeñar la función de asignación ha sido una de las principales razones para la descentralización administrativa llevada a cabo por los dos últimos gobiernos.

La función de redistribución por lo general está asignada al gobierno nacional pues el gobierno nacional no solo tiene unos recursos más amplios sino que cuenta con unos instrumentos más adecuados para realizar los cambios en la distribución de ingreso.

El asignar a los gobiernos locales la función de distribución tiende a causar serias distorsiones en la asignación de recursos muchas veces causada por el deseo de atraer industrias o mano de obra de otras regiones. Esta guerra de incentivos puede causar serios desequilibrios fiscales en las ciudades. La gran crisis fiscal de finales de los setenta en la ciudad en Nueva York en gran parte se debió a querer mantener un sistema de bienestar social  para la ciudad por encima del vigente en el resto de los Estados Unidos.

Las empresas de servicios públicos en estos momentos tienen un monumental programa de bienestar totalmente desconocido por los habitantes de las principales ciudades. Estos modernos Robin Hoods han diseñado unos sistemas de tarifas que buscan quitarle a los ricos para darle a los pobres. Las tarifas para los bajos consumidores están muy por debajo del costo económico de producir el servicio. Los costos para las industrias y los altos consumidores están muy por encima de los costos de las empresas. de servicios públicos.

Algunos estimativos para la Empresa de Energía de Bogotá que se ha caracterizado como la campeona de la redistribución muestran que las transferencias son alrededor de la quinta parte de los ingresos corrientes. Este programa social surgido a finales de los sesenta es desconocido por la mayoría de los bogotanos. La Junta Nacional de Tarifas, una institución cuyas funciones se han vuelto anacrónicas en un ambiente descentralizador, ha establecido programas que hoy en día ya no se pueden sostener.

Los libros de texto elementales sobre la teoría del bienestar y los cambios en los países comunistas nos enseñan que la redistribución no debe hacerse a través del sistema de precios. Las distorsiones introducidas son de tal magnitud que cualquier posible beneficio logrado se pierde por el efecto negativo en la asignación de recursos.

Estos subsidios e impuestos implícitos inherentes en el esquema de tarifas vigentes deben ser objeto de un cambio. En primer lugar deben hacerse explícitos. Las cuentas a los usuarios de bajos consumos deben indicar el monto del subsidio. Los recibos entonces tendrán tres valores. El costo para la empresa, el valor del subsidio y el neto a pagar o sea la diferencia entre los dos primeros. En segundo lugar, el gobierno nacional, quien es el encargado de la función redistributiva, debe asumir este subsidio. Como las distorsiones creadas por los esquemas tarifarios son tan grandes es probable que el proceso de transición hacia la financiación de los subsidios por parte del gobierno central no  pueda hacerse de manera inmediata.