viernes, 7 de septiembre de 2018

Censo 2018: La crónica de un fracaso anunciado.

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Hace cuatro años, el siete de septiembre de 2014, cuando recién incursionaba en esta aventura del periodismo electrónico, en  mi quinta entrada del blog escribí sobre un tema que me pareció interesante tratar: el Reloj de la Población del Dane. En ese momento destaque que el Dane había hecho más visible esta herramienta demográfica en la página web institucional (algo positivo)  pero me di cuenta que el Dane podría estar sobreestimando la población en Colombia (algo negativo).


Al revisar dos de los tres  principales componentes del cambio demográfico, como lo son los Nacimientos y las Defunciones, encontré que en Colombia estaban naciendo menos niños de los que se proyectaban y  que a partir de 2009 las defunciones eran menores a las que el Dane manejaba en sus supuestos de proyección de población. Consideré que era el momento apropiado para realizar un ajuste a las estimaciones y proyecciones de población para que se pudiera realizar una mejor planeación del nuevo censo de población y vivienda.

En el fondo, mi principal preocupación era que las cifras oficiales de población del Dane estaban desactualizadas y que la población de Colombia era menor a la que decía esta entidad gubernamental. 

Cinco meses después, el 9 de febrero de 2015, la población volvió a ser tema central del Blog pues el reloj del Dane iba a marcar 48.000.000 de habitantes. Al preguntar, a ritmo de bambuco,  “¿Cuándo será ese Cuándo?” llegue a la conclusión que con las cifras que manejaba el Dane el 13 de febrero se alcanzaría ese importante valor. En efecto, a las 9:47 de la mañana el reloj del Dane marcó ese hito. En esa entrada quería que el Dane aprovechara esa oportunidad para dar a conocer las características del nuevo censo que se proyectaba realizar en 2016 pues ayudaría a sensibilizar a la población sobre la importancia de la información demográfica en el país.

La vida siguió igual y 303 días después, el 1 de julio de 2016,  volví a publicar una entrada sobre la realidad demográfica colombiana. En esta oportunidad la titulé “Tú, yo y el reloj de la población del Dane estamos locos, Lucas” donde presenté algunos resultados de un rápido ejercicio de proyección de población realizado por pura curiosidad académica. Incorporé los cambios registrados en las Estadisticas Vitales del Dane principalmente en la fecundidad y la mortalidad e introduje algunas estimaciones de la migración internacional, para reestimar y proyectar la población para Colombia en el período 2005-2020.

En la entrada hice énfasis en que aumentaban los indicios que las proyecciones de población del Dane para Colombia estaban sobrestimadas y el trabajo de proyección que se había realizado en 2007 había perdido precisión con el paso del tiempo. La conclusión más preocupante a la que llegué en ese momento fue que en el país no sabíamos, ni teníamos una idea clara de cuántos habitantes había en Colombia y mucho menos cuántos íbamos a ser después del 1 de julio de 2020, año hasta dónde llegaban las proyecciones oficiales del Dane. Un primer cálculo evidenció que el reloj oficial del Dane estaba adelantado 7 años, 46 días, 19 horas y 25 minutos.


Como en 2017 estuve trabajando en demografía aplicada, deje de actualizar mi blog con la frecuencia a la que tenía acostumbrada a mi audiencia. No obstante, el 2018 comenzó con una noticia demográfica que no podía dejar de registrar en el blog. El 9 de enero el Dane dio inicio al XVIII Censo de Población y VII de Vivienda. Después de 13 años Colombia emprendía el “ejercicio estadístico más importante del país”; contar a toda la población colombiana y todas las viviendas existentes en los 1.122 municipios del país.

En esta ocasión, el Censo comenzó con una fase de auto enumeración que estaba programada para realizarse entre el 9 de enero y el 8 de marzo de 2018 para luego pasar a la fase presencial del Censo que debía ir desde el primero de abril hasta el treinta de junio.[1]  

Como lo registré en la entrada que titulé “Censo 2018 en Colombia: Del baúl de los recuerdos a la caja de pandora” los primeros días del eCenso fueron caóticos para las personas que quisimos realizar este procedimiento en línea. Como los problemas de registro se mantuvieron durante los 3 meses que se tenían asignados para este ejercicio, el Director del Dane de ese momento, Mauricio Perfetti del Corral, anunció el martes 6 de marzo de 2018 que prorrogaba hasta el 12 de abril el plazo para diligenciar el censo virtual.

Está prórroga se debió en buena parte a que los funcionarios públicos estaban obligados a diligenciar el cuestionario electrónico[2] y no todos pudieron realizar el eCenso en la fecha estipulada. Según Perfetti, al 6 de marzo 2.734.411 personas “había utilizado el eCenso para registrar sus datos”[3] pero también reconoció que la página no podía soportar más de 3.000 usuarios por minuto diligenciando el formulario.

Si mis lectores se acuerdan, cuándo publiqué el “Censo 2018 en Colombia: Del baúl de los recuerdos a la caja de pandora” tenía la intención de escribir lo más pronto posible mis impresiones sobre este ejercicio demográfico. Decidí tomarme un tiempo prudencial para meditar sobre los avances del Censo 2018 y evitar juzgar anticipadamente la fase inicial de este ejercicio. Como quería ver como avanzaba el operativo censal pensé que era mejor esperar hasta mínimo el 30 de junio, fecha en la cual el Director Mauricio Perfetti esperaba finalizar el trabajo de campo.

Fue solo hasta el 6 de agosto, un día antes de terminar el segundo período presidencial de Juan Manuel Santos, cuando Mauricio Perfetti dio unas declaraciones a los medios de comunicación donde dijo que faltaba el 10,1% del censo y por eso había necesidad de prorrogar el contrato interadministrativo con Fonade hasta el 6 de septiembre de 2018[4]. Eso si Perfetti aseguró que esa ampliación del plazo no iba a tener costos adicionales para el país.

Pero lo que uno se pregunta como un colombiano común y corriente, no como un apasionado por la demografía, es cómo pudimos llegar a la situación en que el Censo de Población que tenía el potencial de ser el mejor de la historia, se hubiera retrasado de manera considerable y estuviera tan lejos de ser terminado.

La historia censal colombiana muestra que han existido circunstancias comunes a la mayoría de ellos. El principal problema ha sido la irregularidad en la fecha de su realización durante los últimos 100 años. En la siguiente tabla podemos ver la irregularidad en los años que se han emprendido los censos en Colombia.




Desde 1918 hasta 2018 en Colombia se han realizado 10 operativos censales. Se realizaron cuatro en años terminados en 8, dos censos en años terminados en 3, otros dos en años terminados en 5 y uno cada uno en años terminados en 1 y en 4. Nunca pudimos hacer un censo en un año múltiplo de diez como recomiendan las Naciones Unidos y como lo hace Estados Unidos.

Tuvimos dos períodos intercensales de 10 años (1918-1928 y 1928-1938), tres períodos intercensales de 13 años(1938-1951, 1951-1964 y 2005-2018), dos períodos intercensales de 12 años (1973-1985 y 1993-2005), un período de ocho años (1985-1993) y otro de nueve años (1964-1973).

Esta anormalidad en la fecha de levantamiento de información presenta, en primera instancia dificultades para realizar comparaciones internacionales y en segunda instancia dificulta el análisis demográfico pues anteriormente era muy difícil realizar proyecciones de población flexibles.

En la tabla también se puede observar que desde 1948 el país dejó de realizar sus operativos censales cada 10 años. Es decir desde hace 70 años, el año en que Juan Roa Sierra asesinó a Jorge Eliecer Gaitán dando lugar al Bogotazo, Colombia dejó de seguir y aplicar las recomendaciones internacionales para los conteos de población.

Uno podría pensar que los problemas de violencia eran la razón que impedían realizar estos ejercicios estadísticos pero la realidad es otra. En Colombia, los censos se hacen cuando el Ministerio de Hacienda consigue encontrar los recursos necesarios para su realización; es más que toda una decisión política. Esperemos que está situación cambie ahora que Colombia acaba de ingresar a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) donde los Censos de Población tienen una regularidad definida y por lo general tienen una alta calidad.

Para el beneficio de los encargados de planear y ejecutar los nuevos censos es conveniente hacer un breve recuento de los eventos que han tenido influencia en la realización del censo 2018.

Podemos comenzar el relato el 7 de octubre de 2013 cuando el Director del Dane de ese momento, Jorge Bustamante Roldán, presentó su carta de renuncia al Presidente de la República señalando que “Adelantar el operativo estadístico del III Censo Agropecuario durante el primer semestre del 2014, lo considero particularmente inapropiado, pues se estaría llevando a cabo en medio de 4 elecciones: consulta previa de los partidos, elecciones para Senado y Cámara, primera vuelta presidencial y segunda vuelta, si fuera del caso.”[5] A la renuncia del director se sumó la del subdirector Juan Carlos Guataquí Roa quien sostuvo en su carta de dimisión que “mi criterio técnico me lleva a estar en desacuerdo con dicha decisión” de realizar el censo agropecuario en un año electoral.[6]

La respuesta del Presidente Santos fue bastante clara cuándo le aceptó la renuncia al Director Bustamante, dijo: “Rechazo enfáticamente sus insinuaciones de que con esta directriz de iniciar cuanto antes la realización del censo se esté vulnerando la independencia y garantía de seriedad de un organismo como el DANE, cuya misión es precisamente proveer de información adecuada y oportuna a los ciudadanos y al Gobierno para el diseño y seguimiento de las políticas públicas. Se trataba nada menos que de cumplir con la responsabilidad para la cual fue nombrado en este cargo”[7].

En este ambiente de controversia política, el 17 de octubre 2013 se posesionó como nuevo director del Dane Mauricio Perfetti del Corral,   quien implícitamente aceptó el mensaje presidencial que se puede resumir en un dicho popular: “Donde manda capitán, no manda marinero”.

Mientras esta era la realidad por la que atravesaba el Dane en 2014 y 2015, en el horizonte se vislumbraba la necesidad de realizar el XVIII Censo de Población y VII de Vivienda. El martes 9 de junio de 2015 en el Diario Oficial se publicó la Ley 1753 de 2015, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 ‘Todos por un nuevo país’. En el Artículo 161 de esa ley se ordenaba que “El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) realizará el XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda en el año 2016.” Era entonces de esperar que en los tres años, un mes y veintinueve días que le quedaban al segundo mandato de Juan Manuel Santos se pudiera gestionar el presupuesto necesario para llevar a cabo tan importante operación.

En ese momento en Colombia había un hecho nuevo que hacía prever que Colombia podía realizar un Censo en 2016. Conociendo la importancia que le dan los países de la OCDE a las estadísticas y teniendo en cuenta que el gobierno Santos estaba tramitando el ingreso de Colombia a esta organización, se pensaría que todos los funcionarios públicos harían los esfuerzos necesarios para entregarle al país un censo que superará en calidad a todos los anteriores en el año establecido en el Plan de Desarrollo.

Es más, con la desmovilización de los paramilitares y la futura firma del acuerdo de La Habana se iba a eliminar un gran obstáculo que había impedido el acceso los censistas del Dane de contar la población en algunas zonas que tenían graves problemas de orden público.

El año 2015 se terminó y el Dane no hizo ningún anunció que iba a realizar el Censo en 2016. Al estar escribiendo esta columna encontré un informe de auditoría de la Contraloría General de la República donde “se destaca el relacionado con el Levantamiento del XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda Nacional teniendo en cuenta que la fase censal, en la cual se efectúa la recolección de información en campo, planeada inicialmente para ser ejecutada en el 2016 fue aplazada para el 2017, al no asignarse los recursos necesarios para su ejecución. A la fecha de la auditoría, (Noviembre de 2016) el DANE se encuentra pendiente de la aprobación de los recursos en el Presupuesto General de la Nación para el 2017 con el objeto de dar por finalizado el censo en el marco del Plan Nacional de Desarrollo vigente.“ [8]

La historia de los censos en Colombia se repitió. La mayor amenaza a la que se ha enfrentado el país para realizar proyectos ambiciosos y de gran envergadura es la de contar con los recursos a tiempo. No fue suficiente lograr que el censo estuviera dentro del Plan Nacional de Desarrollo.

A mediados de 2017 el Dane anunció que iba a realizar el XVII Censo de Población en 2018.  El 13 de junio de 2017, el Director Mauricio Perfetti anunció en el programa Pregunta Yamid que en el primer semestre de 2018 y durante un período de tres meses se iba a realizar este ejercicio estadístico.

https://www.youtube.com/watch?v=_n6qG7V86i8

Por falta de contar con los recursos presupuestales Colombia terminaba realizando otro Censo, esta vez el de población y de vivienda, en un año electoral. Lo más inquietante era que el banderazo de este proyecto arrancaba en la no despreciable suma de $350.000 millones de pesos[9], un poco más de US$100 millones de la época, que un tiempo después se supo que se había contratado a través de un contrato interadministrativo con Fonade.

Como suele suceder, el nuevo Censo suscitó una serie de controversias. El 30 de diciembre de 2017, trascendió que en el Censo 2018 no se iba a preguntar sobre las condiciones de vida de la población discapacitada. En una carta que Mauricio Perfetti le dirigió al ministro de salud Alejandro Gaviria le explicaba que por “las restricciones fiscales y por tanto presupuestales del momento lo que limita a hacer un censo básico y austero según precisos lineamientos del CONFIS” no se podía incluir estas preguntas. Además. Perfetti le escribió al ministro “Pongo esta situación a consideración de la cartera que usted lidera, para que de ser posible, el Ministerio a su cargo pudiera contribuir con recursos presupuestales que permitan al DANE poder incorporar al menos las preguntas para una caracterización adecuada de la diversidad funcional (discapacidad)”. 

Existía, entonces una disyuntiva importante. Se hacía un censo austero en el que se incluían preguntas que permitían la caracterización de la población con las principales limitaciones o se incluían algunas otras limitaciones que no se habían medido en censos anteriores. La diferencia entre las dos opciones era de $20.000 millones de pesos.[10]

El 3 de enero de 2018, el presidente Juan Manuel Santos a través de un trino publicado a las 8:45 de la noche “zanjó la discusión”[11] diciendo lo siguiente:


Según Lucas Correa, representante del Laboratorio de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DescLab) “el Dane se había negado a incluir las preguntas (sobre discapacidad) tanto en el censo virtual como presencial por un asunto técnico. Básicamente porque el formulario del censo electrónico tiene que ser exactamente igual al del presencial porque de otra manera no es comparable.” [12]

Debe aclararse que como el censo electrónico se hacía por auto empadronamiento cualquier demora en llenar el formulario no le implicaba un costo directo al Dane, mientras que en el censo presencial entre mayor fuera el tiempo para el diligenciamiento menor era el rendimiento de los encuestadores y en consecuencia se requerirían mayores recursos para completar la encuesta.

Por la premura del tiempo, la formulación de las preguntas de limitaciones que se incluyeron en el formulario electrónico no resultaron compatibles con las utilizadas en censos anteriores ni en otros países de la OCDE. Normalmente se considera que una persona con gafas no tiene limitaciones si puede ver bien usándolas. En el censo 2018, por el contrario una persona con gafas se considera como limitado en su visión.

El caótico inicio del censo en su modalidad electrónica comenzó a mostrar que las contrataciones a través de Fonade no estaban exentas de problemas. Por el contrario dificultaban la asignación de responsabilidad de los problemas encontrados.

Al haber aplazado por tres años la realización del XVII Censo Nacional de Población hizo que el censo coincidiera con las elecciones de 2018. De esta manera Colombia se convirtió en el único país del mundo en el que las dos operaciones censales más importantes se realizaron en épocas electorales bajo un mismo presidente y el mismo director del instituto encargado de las estadísticas

Desde que inició el operativo de campo del Censo Nacional 2018 hasta que el Director saliente del Dane Mauricio Perfetti del Corral le anunció al país que todavía faltaba el 10,1% para terminar el trabajo de campo pasaron 210 días. En esos 210 días, el Dane no publicó boletines sobre el avance del censo electrónico ni el presencial. Se prefirió dar la información en ruedas de prensa o declaraciones a periodistas amigables con el director.

Durante los últimos 100 años Colombia ha recorrido un camino tortuoso cuando ha tenido que realizar un Censo de Población. La primera inquietud que surge es sobre la calidad de los censos que se han realizado en el país desde 1918[13]. Si hoy en día con los adelantos tecnológicos se han presentado problemas, ¿Qué se podrá esperar de la información recogida antes de la era de la informática? En el Censo General de 2005 se introdujeron unas innovaciones que permitieron mejorar la cobertura y la calidad de la información recolectada. Infortunadamente todo parece indicar que eso fue la excepción, no la regla. La segunda inquietud que queda después de esta reflexión es si el país y sus instituciones han aprendido las lecciones que han dejado los Censos anteriores que se hicieron en Colombia.

Epílogo

Con optimismo he seguido el primer mes de gestión del nuevo Director del Dane, Juan Daniel Oviedo Arango. La nueva administración con muy buen criterio decidió publicar unos boletines semanales en los que informaba el estado de avance de la recolección de información del Censo 2018. Desde el primer boletín quedó claro que no se llegaría al total anunciado en el reloj de la población del DANE tal como lo había escrito en mi Blog. Los otros boletines han confirmado que el conteo será inferior a los cincuenta  millones de habitantes esperados por el DANE.

Ya el mismo Director Oviedo reconoció en una entrevista en El Tiempo del 4 de septiembre que “no seremos 50 millones de habitantes”[14]. En esa misma publicación el Director del Dane sostiene que para terminar el Censo se requieren $15.000 millones. Con una actitud sincera, el economista Oviedo Arango está haciendo un esfuerzo por finalizar la parte operativa del Censo para poder concentrarse en la etapa de los estudios poscensales y proyectar la población de Colombia en las próximas décadas. 

Aprovecho esta oportunidad para volver a proponer que la institución estadística considere la recomendación de hacer unas proyecciones dinámicas que tengan en cuenta la evolución de los componentes del cambio demográfico (nacimientos, defunciones y migraciones) y se puedan ir ajustando a medida que pasa el tiempo y dejar esa costumbre poco productiva de hacer los cambios a las cifras de población una vez se realice un Censo de Población.

Por último, me gustaría mencionar que el nuevo director ha tenido la buena idea de convocar a los ex directores del DANE para oír sus opiniones y aprovechar las experiencias anteriores para poder ofrecerle a la comunidad interesada en los temas de población un producto de muy buena calidad. Esto le servirá bastante al país en estos momentos en que el gobierno de Iván Duque Márquez está realizando un nuevo Plan de Desarrollo que estará vigente durante los próximos cuatro años.




[6] No es la primera vez en las que han existido discrepancias entre el presidente y el director del Dane. Cesar Caballero actual presidente de la firma Cifras y Conceptos renunció el miércoles 15 de septiembre de 2004. Algunos analistas han sugerido que el Dane debería tener un independencia como muchos institutos de estadística de países de la OCDE. Pienso que esto no va ocurrir en este gobierno por no contar con suficiente apoyo parlamentario para poder hacer cambios en la legislación existente.
[13] Vale la pena anotar que el Censo de1928 no fue aprobado por el Congreso por mostrar resultados muy superiores a lo esperado.

1 comentario:

  1. Me agrada ante todo el cuidado y respaldo documental de cada aseveración del escrito.

    Parecería, por la información indirecta que publica la prensa, que el componente migratorio quizás sea el que más incertidumbre y controversia generaría en los próximos resultados censales, en parte por ser una variable con poca información intercensal que permita calibrar su cobertura y por la diversa naturaleza diferencial de los movimientos de in y emigración durante la última década, para el país y por regiones. Interesante disponer de un estimativo preliminar sobre cuanto este componente contribuye a la sub y sobreestimación de la población total de las proyecciones disponibles, y si posible igualmente tentativo por departamentos y para algunos centros urbanos seleccionados.

    Vale la pena hacer explícitos a audiencias más amplias los beneficios que se seguirían al convertir el DANE en un centro administrativo con mayor independencia. La buena idea de reunir a los ex-directores del DANE puede servir para su apoyo y como respaldo organizacional más permanente vinculando a usuarios habituales de la información censal y sus derivados para el respaldo público y su posible trámite político En USA, cómo seguramente es de conocimiento general, se ha vuelto recientemente a la polémica de utilizar la línea presupuestal del gobierno federal al USBC, al decir de algunos comentaristas, para lograr objetivos políticos y electorales, insinuaciones que probablemente no pasen de ser parte habitual del proceso administrativo de financiación de su censo poblacional venidero.

    Empero, si ilustra con claridad una de las ventajas de contar con una Institución Censal con mayor independencia y autonomía para el cumplimiento de sus tareas y la confianza de sus cifras.

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